Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych przez organ akt administracyjnych.
A. B. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 30 października 2017 r.. Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. W dniu 10 lipca 2018 r. żądane dokumenty zostały uzupełnione. Strona z własnej inicjatywy w dniu 14 grudnia 2018 r. złożyła dodatkowe dokumenty w sprawie. Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. organ zwrócił się do właściwych służb o udzielenie informacji o osobie, zaś kolejnym pismem z dnia 29 lipca 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2019 r. Wskazany termin nie został dochowany, natomiast organ pismem z dnia 12 września 2019 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 października 2019 r.. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2020 r. skarżący złożył ponaglenie, przesłane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero pismem z dnia 15 grudnia 2020 r.
W dniu 19 listopada 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 10 listopada 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Po upływie prawie miesiąca od wpłynięcia skargi organ przedsięwziął działania w sprawie, które sprowadzały się do wezwania skarżącego do przedłożenia odpisu aktu małżeństwa oraz poinformowania o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 15 lutego 2021 r..
Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 28 grudnia 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie w całości.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 28 grudnia 2020 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt I SA/Wr 808/20) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt I SA/Wr 809/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Pismem z dnia 2 lipca 2018 wezwał stronę do uzupełnienia formularza, zaś informacji o osobie zażądał dopiero w lipcu 2019 r. tj. dopiero po 22 miesiącach od złożenia wniosku. Również w lipcu 2019 r. wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy, także przez organ niedochowany. Następny wyznaczony przez organ termin do dnia 12 października 2019 r.) upłynął bezskutecznie. Z kolei nowy termin opiewający na dzień 15 lutego 2021 r. był rezultatem skargi. Jak dowodzą akta administracyjne, organ uchybił także temu terminowi bowiem do rozpoznania skargi organ nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony.
Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 808/20 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, wobec tego Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt III sentencji wyroku).
Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący, był aktywnym uczestnikiem postępowania, który dążąc do realizacji swojego wniosku złożył ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku.
Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu.
Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano jej już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt I SAB/Wr 808/20).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącemu celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.