Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 7 marca 1995 r., wydaną na podstawie art. 10 i art. 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, powołał Tomasza B. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii notarialnej w S.W. W uzasadnieniu decyzji podał, że Tomasz B. ma ukończone wyższe studia prawnicze. Odbył aplikację sądową i w 1980 r. został mianowany asesorem sądowym w okręgu Sądu Wojewódzkiego w (...) i delegowany do pełnienia czynności w Państwowym Biurze Notarialnym w S.W. Na własną prośbę został zwolniony ze stanowiska asesora sądowego. Po odbyciu aplikacji adwokackiej w grudniu 1985 r. został wpisany na listę adwokatów i w maju 1986 r. rozpoczął wykonywanie tego zawodu z siedzibą w S.W., najpierw w zespole adwokackim, a od maja 1992 r. indywidualnie. W związku z powyższym stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, że Tomasz B. spełnia warunki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej lokal, w którym kandydat prowadzi kancelarię adwokacką, jest odpowiedni do wykonywania w nim czynności notarialnych. Stwierdzono dalej, że Tomasz B. ma duże doświadczenie zawodowe, a ponadto praktyczne przygotowanie do pełnienia funkcji notariusza, przez okres 2 lat bowiem był zatrudniony w Państwowym Biurze Notarialnym w S.W. Zaznaczono, że Rada Izby Notarialnej w (...), nie kwestionując merytorycznego przygotowania kandydata, negatywnie zaopiniowała jego wniosek, gdyż w S.W. jest jedna kancelaria notarialna, a w pobliskim N., gdzie prowadzone są księgi wieczyste dla S.W., działają trzy kancelarie. Ponadto Rada przewiduje powołanie dwóch asesorów na stanowiska notariuszy w S.W., albowiem obecnie w N. odbywa aplikację dwóch drugorocznych aplikantów notarialnych, którym należy zapewnić miejsca pracy po zakończeniu szkolenia. Nawiązując do tego stanowiska Rady, podniesiono w uzasadnieniu decyzji, że w jedynej kancelarii notarialnej w S.W. mieście liczącym 75 tys. mieszkańców zawiera się miesięcznie przeciętnie 104 akty notarialne, nie licząc innych czynności notarialnych. W trzech kancelariach w pobliskim N. mieście liczącym ok. 40 tys. mieszkańców sporządzanych jest przeciętnie w miesiącu 91 aktów notarialnych. W związku z tym stwierdza się w uzasadnieniu decyzji, że interes społeczny wymaga utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w celu zapewnienia sprawnej obsługi interesantów z terenu S.W. i okolic tego miasta. Szkolenie aplikantów i asesorów nie może stać na przeszkodzie mianowaniu na stanowiska notariuszy osób w pełni przygotowanych merytorycznie do wykonywania tego zawodu, gdyż takiej zależności nie przewidują przepisy prawa. Natomiast oceniając potrzebę utworzenia kancelarii notarialnej w S.W., stwierdza się w uzasadnieniu decyzji, że obciążenie czynnościami notarialnymi już działających kancelarii i osiągane przez nie przychody pozwolą na zatrudnienie w przyszłości aplikantów i asesorów, o których mowa w opinii Rady Izby Notarialnej w (...).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Rada Izby Notarialnej w (...) wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organem administracji jest Minister. Zaskarżona decyzja natomiast została wydana przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a nie przez Ministra Sprawiedliwości. Wprawdzie Minister Sprawiedliwości, jak każdy minister, może upoważnić pracownika kierowanego przez siebie ministerstwa do wydawania decyzji administracyjnych, jednakże osoba taka powinna wyraźnie zaznaczyć w podpisie decyzji takie upoważnienie. Za takie upoważnienie nie może być uznane ogólne powołanie do działania "w zastępstwie ministra", ponieważ nie pozwala adresatowi decyzji na ustalenie, czy takie powołanie obejmuje również upoważnienie do wydawania decyzji w danej kategorii spraw. Zaskarżoną decyzję, nie spełniającą powyższych wymagań, należy ocenić jako wydaną przez osobę nie będącą organem administracji, o którym mowa w art. 10 ustawy Prawo o notariacie, co oznacza wadę określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postępowanie nie spełniają wymagań określonych w przepisach art. 7, 77 par. 1, art. 10 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, gdyż nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie i zweryfikowanie rozbieżnych twierdzeń wnioskodawcy i Rady Izby Notarialnej w (...) co do społecznego zapotrzebowania na otwarcie nowej kancelarii notarialnej w S.W., przyjęto natomiast bezkrytycznie twierdzenia wnioskodawcy i uniemożliwiono ustosunkowanie się do nich drugiej stronie postępowania Radzie Izby Notarialnej w (...). Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
W odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości na skargę wniesiono o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi umotywowano tym, że rada izby notarialnej nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie o powołanie notariusza, lecz organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 Kpa w ramach kompetencji przypisanych jej w art. 10 i 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, sprowadzających się do wydania opinii, która podlega ocenie organu orzekającego jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym.
Wniosek o oddalenie skargi umotywowany został tym, że podsekretarz stanu, w ramach podziału kompetencji, jest upoważniony przez Ministra Sprawiedliwości do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej; dlatego zarzut nieważności decyzji jest bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ orzekający dokonał oceny opinii Rady z zachowaniem reguł wynikających z art. 80 Kpa, m.in. w zakresie potrzeby ustalenia siedziby kancelarii notarialnej w S.W., i zgodnie z warunkami określonymi w art. 107 par. 3 Kpa uzasadnił przyczyny, dla których nie podzielił stanowiska Rady i ustalił siedzibę kancelarii notarialnej w S.W. z uwzględnieniem osoby Tomasza B. na stanowisku notariusza. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 Kpa, to Rada wykonała przysługujące jej uprawnienia opiniodawcze /art. 35 pkt 1 prawa o notariacie/ i w każdym stadium postępowania mogła się zapoznać z aktami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrowersyjne zagadnienie dopuszczalności skargi izby notarialnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii było już rozważane w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Mimo różnic w uzasadnieniu stanowisk zajętych przez składy orzekające tych Sądów, końcowe wnioski co do dopuszczalności takiej skargi były zbieżne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r. II SA 1297/93 /"Monitor Prawniczy" 1995, nr 1, str. 24/ oraz Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 lutego 1996 r. III AZP 26/95 /OSNAPiUS 1996, nr 12 poz. 164/ zajęły stanowisko o dopuszczalności takiej skargi. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie wdając się w ocenę argumentacji zawartej w uzasadnieniach powyższych orzeczeń, nie uwzględnił wniosku Ministra Sprawiedliwości o odrzucenie skargi w tej sprawie.
Przy rozpoznawaniu niniejszej skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co przede wszystkim wnosiła skarżąca Rada Izby Notarialnej w (...). Zaskarżona decyzja została podpisana przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, przez osobę wymienioną z imienia i nazwiska i z powołaniem się na zastępstwo Ministra Sprawiedliwości. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji było faktem powszechnie znanym w środowisku prawniczym, zwłaszcza powiązanym z resortem sprawiedliwości, a należą do niego także notariusze i samorząd notarialny z racji ustawowych uprawnień Ministra Sprawiedliwości określonych w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, że osoba Podsekretarza Stanu, która powołując się na działanie w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości podpisała zaskarżoną decyzję, sprawowała w imieniu Ministra w ramach podziału kompetencji nadzór między innymi nad sprawami należącymi w strukturze organizacyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości do Departamentu Sądów i Notariatu i z tego tytułu była generalnie upoważniona do wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnych, w tym dotyczących powoływania notariuszy i wyznaczania siedziby ich kancelarii. Po wniesieniu skargi zostało to potwierdzone w postępowaniu sądowym w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolenia Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 1996 r. l.dz. KD. I121/75/95. Dopuszczalność takiego upoważnienia przewiduje art. 268a Kpa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Nie zachodzą także podstawy do uwzględnienia zarzutu istotnego naruszenia uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, wynikających z zasady określonej w art. 10 par. 1 Kpa i z przepisów art. 7 i 77 par. 1 Kpa. Nie ma również naruszenia przepisu art. 107 par. 3 Kpa. Uprawnienie skarżącej Rady Izby Notarialnej w (...) do wyrażenia opinii w sprawie wniosku kandydata na notariusza, wynikające z art. 10 i 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, zostało w niniejszej sprawie w pełni zrealizowane. Zaskarżona decyzja została wydana po zapoznaniu się z treścią opinii przez organ decyzyjny. W uzasadnieniu decyzji organ ten ustosunkował się w pełnym zakresie do istoty negatywnego stanowiska Rady, przedstawionego w jej pisemnej opinii. Zawarte w uzasadnieniu decyzji ustalenia faktyczne co do liczby aktów notarialnych sporządzanych przez kancelarie notarialne w S.W. i w N., funkcjonujące w dniu wydania decyzji, nie zostały zakwestionowane przez skarżącą Radę ani w skardze, ani w toku postępowania sądowego. Ocena, że potrzebne jest utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w S.W., którą przyjął Minister w zaskarżonej decyzji, nie pozostaje w sprzeczności z treścią opinii Rady. Więcej nawet, jest pełna zgodność stanowisk w tym zakresie. Z opinii Rady bowiem wynika jednoznacznie, że także Rada dostrzega potrzebę funkcjonowania w S.W., oprócz obecnej jednej kancelarii, jeszcze co najmniej dwóch kancelarii notarialnych.
Negatywne stanowisko co do powołania adwokata Tomasza B. na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii notarialnej w S.W. było motywowane wyłącznie tym, ujmując to skrótowo, że miejsca te są rezerwowane przez Radę dla przyszłych notariuszy rekrutujących się z aplikantów i asesorów notarialnych szkolonych przez Radę. W tym jedynym spornym aspekcie niniejszej sprawy nie można uznać za sprzeczne z prawem stanowiska Ministra Sprawiedliwości, że przepisy prawa nie przewidują zależności między samym szkoleniem aplikantów i asesorów notarialnych a powołaniem określonej osoby na notariusza. Ustawa Prawo o notariacie bowiem rzeczywiście nie przewiduje prawa pierwszeństwa dla aplikantów i asesorów notarialnych w zakresie powołania na notariusza przed innymi osobami kandydatami na notariuszy, o których mowa w przepisach art. 12 tej ustawy, a którzy z mocy tej ustawy zwolnieni są z wymagań odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu notarialnego i odbycia stażu w charakterze asesora notarialnego.
Z powyższych względów brak jest podstaw do zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny legalności zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do oddalenia skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.