Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 27 czerwca 1994 r., wydaną na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, odmówił powołania Ryszarda M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Ryszard M. ukończył studia prawnicze w 1979 r., a w 1984 r. zdał egzamin na stanowisko radcy prawnego i został wpisany na listę radców prawnych. W latach 1985-1991 pracował na stanowisku radcy prawnego, a następnie rozpoczął pracę w spółce cywilnej jako wspólnik i radca prawny. Przedstawił pozytywną opinię z pracy, gdzie był zatrudniony do 1989 r., a Okręgowa Izba Radców Prawnych stwierdziła, iż obowiązki radcy prawnego wykonuje należycie i do jego pracy nie było uwag ani zastrzeżeń.
Natomiast Rada Izby Notarialnej w (...) negatywnie zaopiniowała jego wniosek o powołanie na stanowisko notariusza. Przyczyną takiej opinii były wyniki rozmowy kwalifikacyjnej i opracowany przez kandydata projekt aktu notarialnego. Rada uznała, że kandydat nie ma merytorycznej wiedzy wymaganej od notariusza. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż mimo spełnienia przez Ryszarda M. wymagań formalnych niezbędnych do objęcia stanowiska notariusza, o jakich mowa w art. 11 i 12 prawa o notariacie, w ramach uznania przysługującego przy wydawaniu decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza należało ocenić, iż kandydat nie wykazuje bardzo wysokiego poziomu zawodowego w zakresie wiedzy prawniczej niezbędnej przy wykonywaniu czynności notarialnych. Poza tym podzielono stanowisko Rady Izby Notarialnej i Prezesa Sądu Apelacyjnego w (...), że nie ma potrzeby tworzenia kancelarii notarialnej w gminie K. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard M. domagał się uchylenia powyższej decyzji, zaznaczając, iż decyzja ta narusza przepisy art. 11 i 12 ustawy - Prawo o notariacie.
Zdaniem skarżącego, negatywna opinia Rady Izby Notarialnej w (...) z grudnia 1992 r. już się zdezaktualizowała. Od kwietnia 1992 r. bowiem zajmuje się on jako radca prawny w Urzędzie Gminy w K. głównie badaniem ksiąg wieczystych, przygotowaniem protokołów przetargowych, protokołów uzgodnień oraz innej dokumentacji niezbędnej przy dokonywaniu notarialnej sprzedaży gruntów, budynków i innych nieruchomości gminnych. Nadmienił również, iż w toku postępowania administracyjnego złożył pismo, w którym zaproponował zmianę lokalizacji kancelarii na północną część G., gdzie w ogóle brak jest kancelarii notarialnych.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/ notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W myśl zaś art. 11 tej ustawy notariuszem może być ten, kto:
1/ ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, 2/ jest nieskazitelnego charakteru, 3/ ukończył wyższe studia prawnicze, 4/ odbył aplikację notarialną, 5/ złożył egzamin notarialny, 6/ pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata, 7/ ukończył 26 lat.
Z kolei według art. 12 omawianej ustawy wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 4-6, nie dotyczą profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych /pkt 1/ oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata /pkt 2/.
W sprawie jest niesporne, iż skarżący spełnia warunki, o jakich mowa w art. 12 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 4-6 powyższej ustawy, gdyż wykonywał zawód radcy prawnego przez okres dłuższy niż 3 lata.
Mimo spełnienia przez skarżącego tych warunków Minister Sprawiedliwości uznał, iż nie spełnia on warunku "bardzo wysokiego poziomu zawodowego w zakresie wiedzy prawniczej niezbędnej przy wykonywaniu czynności notarialnych". Ustaleń w tym zakresie Minister Sprawiedliwości dokonał opierając się na opinii Rady Izby Notarialnej w (...), wydanej na podstawie protokołu z rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej w dniu 6 listopada 1992 r. w siedzibie Izby Notarialnej w (...). Z protokołu tego wynika, iż skarżący w istocie rzeczy został poddany egzaminowi kwalifikacyjnemu, i to zarówno ustnemu, jak i pisemnemu, gdyż opracował również na piśmie projekt aktu notarialnego.
Takie postępowanie Rady Izby Notarialnej w (...), a w konsekwencji również ustalenia Ministra Sprawiedliwości w zakresie kwalifikacji zawodowych skarżącego należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 12 ustawy - Prawo o notariacie. W przepisie tym bowiem ustawodawca nie przewidział, aby kandydat na notariusza składał uprzednio egzamin notarialny, ani też nie wprowadził żadnej innej formy sprawdzania kwalifikacji zawodowych kandydata.
Podane w art. 11 i 12 omawianej ustawy wymagania stawiane notariuszowi zostały wymienione w sposób wyczerpujący, a nie przykładowy, gdyż ustawodawca nie użył sformułowania "w szczególności". Poza tym nie można podzielić poglądu Ministra Sprawiedliwości, iż wymagania określone w art. 11 pkt 4, 5 i 6 ustawy /odbycie aplikacji notarialnej, złożenie egzaminu notarialnego oraz praca w charakterze asesora notarialnego przez co najmniej 2 lata/ oraz potraktowane jako równoważne wobec tych wymagań warunki, o których mowa w art. 12 ustawy, świadczą jedynie o spełnieniu wymagań formalnych. Są to bowiem typowe wymagania kwalifikacyjne w zakresie przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu notariusza.
Minister Sprawiedliwości, aprobując postępowanie Rady Izby Notarialnej w zakresie przeprowadzonego egzaminu kwalifikacyjnego, w istocie rzeczy zaaprobował nałożenie na skarżącego obowiązku, którego nie przewidują przepisy prawa o notariacie. Takie postępowanie należy uznać za sprzeczne z prawem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie /por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r. II SA 1474/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 10; OSPiKA 1983 z. 7-8 poz. 142/.
Za trafnością powyższych wywodów przemawia okoliczność, iż ustawodawcy były niewątpliwie znane poprzednie regulacje prawne dotyczące notariuszy, a w omawianej ustawie od takich regulacji odstąpił. Dotyczy to w szczególności rezygnacji z przepisu zawartego w art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 33 poz. 176/, zgodnie z którym notariuszem mógł być mianowany ten, kto dawał rękojmię należytego wykonywania obowiązków notariusza, przy czym od spełnienia tego warunku nie była zwolniona również osoba będąca profesorem, sędzią, prokuratorem czy też radcą prawnym /art. 12 tej ustawy/. Odstąpiono również od regulacji podobnej do zawartej w art. 8 par. 2 prawa o notariacie z 1933 r., w którym przewidziano w wyjątkowych wypadkach możliwość mianowania na stanowisko notariusza przez Ministra Sprawiedliwości bez odbycia aplikacji osoby, która ze względu na kwalifikacje osobiste i działalność w służbie publicznej dawała rękojmię należytego wykonywania obowiązków notariusza. Osoba ta jednak powinna złożyć uprzednio egzamin notarialny, a przed mianowaniem należało uzyskać zgodę Rady Ministrów.
Poza tym ustawodawcy znane były niewątpliwie inne szczegółowe unormowania prawne, w których do nadania uprawnień zawodowych - oprócz spełnienia wymagań w zakresie odpowiedniego wykształcenia, praktyki zawodowej czy też nienagannej opinii - niezbędne było wykazanie się przez kandydata znajomością przepisów w odpowiedniej dziedzinie /na przykład art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ Wprowadzając jednak takie wymagania ustawodawca przewidział obowiązek powołania komisji kwalifikacyjnej, która działa według ustalonych zasad postępowania. Wiąże się to z zagadnieniem równości wobec prawa.
W przepisach prawa o notariacie z dnia 14 lutego 1991 r. jednak brak jest podobnych unormowań, co dodatkowo przemawia za tym, iż wymagania stawiane notariuszom w art. 11 i 12 ustawodawca uznał za wystarczające, a skoro tak, to w żadnym wypadku organ administracji państwowej nie może tych wymagań "uzupełniać". (...)
Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji trafnie podkreśla, iż decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, w art. 11 prawa o notariacie bowiem użyto sformułowania "notariuszem może być", mimo iż w poprzedzającym go przepisie art. 10 ustawy użyto zwrotu "notariusza powołuje".
Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Ministra Sprawiedliwości decyzji w sprawie powołania na stanowisko notariusza nie oznacza uznania w zakresie oceny kwalifikacji zawodowych, które jednoznacznie i wyczerpująco zostały określone w art. 11 pkt 4, 5 i 6 oraz w art. 12 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/.
Również opiniowanie przez radę izby notarialnej wniosków w przedmiocie powoływania notariuszy i asesorów notarialnych na podstawie art. 35 pkt 1 tej ustawy nie może dotyczyć spraw wyłączonych z mocy powołanych wyżej przepisów ze sfery uznania administracyjnego. Zagadnienie to ma istotne znaczenie, zwłaszcza że dotyczy spraw, w których mogą występować strony o sprzecznych interesach, ubiegające się o przyznanie tych samych uprawnień. Wiąże się to także z zagadnieniem równości wobec prawa, będącej jednym ze składników konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej.
Na aprobatę zasługują starania Ministra Sprawiedliwości, aby notariusze wykazywali bardzo wysoki poziom zawodowy w zakresie wiedzy prawniczej niezbędnej przy wykonywaniu czynności notarialnych. Nie jest jednak rzeczą Sądu ocena, czy ustawodawca wyposażył Ministra Sprawiedliwości w niezbędne i wystarczające instrumenty prawne pozwalające na realizację tego zadania.
Z drugiej strony nie można pomijać, iż wprawdzie notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego /art. 2 par. 1 prawa o notariacie/, lecz tylko czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego /art. 2 par. 2/, a notariusz ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu czynności notarialnych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, z uwzględnieniem szczególnej staranności, do jakiej jest zobowiązany przy wykonywaniu tych czynności /art. 49/.
Jeżeli natomiast chodzi o ustalenie, iż w gminie K. nie ma potrzeby tworzenia kancelarii notarialnej, to należy stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący złożył w dniu 23 marca 1994 r. wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej i wyznaczenie jej w G. przy ul. B. nr 5. W zaskarżonej decyzji brak jest ustosunkowania się do tego wniosku.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.