Uzasadnienie
Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 11 maja 1999 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Pana Mirosława K. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 22 stycznia 1999 r. (...) odmawiającej wznowienia postępowania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w dniu 22 stycznia 1999 r. Mirosław K. złożył do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. Filia w P.-T. podanie o wznowienie postępowania w sprawie nieprzyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wcześniej, decyzją z dnia 7 grudnia 1998 r. (...) Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w P.-T. nie przyznał zainteresowanemu prawa do zasiłku od dnia 11 listopada 1998 r. z powodu niespełnienia przesłanek niezbędnych do uzyskania tego prawa. Powyższą decyzję, zaskarżoną przez Mirosława K., utrzymał w mocy Dyrektor byłego WUP w P.-T. decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. (...).
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. Filii w P.-T. decyzją z dnia 22 stycznia 1999 r. (...) odmówił wznowienia postępowania w sprawie nieprzyznania zasiłku, uzasadniając to brakiem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa tj. wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych wcześniej organowi, który wydał decyzję.
Od powyższej decyzji Mirosław K. złożył odwołanie do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż Mirosław K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji /tj. od dnia 17 maja 1997 r. do 17 listopada 1998 r./ zatrudniony był: od 17 maja 1997 r. do 31 sierpnia 1997 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w O., gdzie przepracował 107 dni oraz od dnia 20 stycznia do 7 września 1998 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie handlu - przez okres 231 dni. Jednakże w przypadku zatrudnienia w MPK w O. stronie zaliczyć można do okresu uprawniającego do zasiłku jedynie 77 dni /15 dni maja, lipiec, sierpień/, a w przypadku prowadzenia działalności handlowej 219 dni /od lutego do sierpnia i 7 dni września/ - gdyż tylko wtedy Mirosław K. otrzymywał wynagrodzenie w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia /dowód zaświadczenie MPK w O. z dnia 17 listopada 1998 r. oraz ZUS z dnia 13 listopada 1998 r. znak (...).
Skarżący podnosi wprawdzie, iż w przypadku pracy w MPK otrzymywał oprócz stałego wynagrodzenia także dodatkowe wynagrodzenie w postaci 50 procent wpłaconych mandatów, ale fakt ten nie zmienia w żaden sposób wcześniej dokonanych obliczeń. W zaświadczeniu MPK w O. z dnia 17 listopada 1998 r. przedstawiającym wynagrodzenie Mirosław K. za poszczególne miesiące 1997 r. podano to wynagrodzenie łącznie z kwotą połowy wartości mandatów jaką w danym miesiącu on otrzymał. Tak więc kwota wynagrodzenia np. z miesiąca czerwca nieuznanego przez organy zatrudnienia za okres mogący być wliczony do czasokresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych /wynosząca 313,25 zł to jest już zsumowaną pensję /203 zł/ i wartość przysługujących stronie, wpłaconych mandatów /110,25 zł/.
Wbrew temu co podnosi skarżący do ogólnego okresu pracy wliczono także okres jego pracy za granicą. Jak wynika z zaświadczenia z dnia 13 listopada 1998 nr 120/98 wystawionego przez Głównego Księgowego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł., Mirosław K. spełnił warunek uznania i zaliczenia całego okresu kiedy pracował za granicą /od dnia 28 września do 5 listopada. 1,998 r./ do ogólnego stażu pracy uprawniającego do zasiłku. Wpłacił bowiem na Fundusz Pracy składkę za ten okres /w sumie 39 dni/.
Odnosząc się do kwestii jaką jest otrzymanie wyrównania z MPK w O. kwocie 93 zł /otrzymane przez stronę w styczniu 1998 r./, to w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż była to kwota stanowiąca należną stronie część mandatów wypisanych przez nią w 1997 r. Z kwoty tej 42 złote była to prowizja za mandaty wypisane w czerwcu /miesiąca niezaliczonego do stażu pracy strony/.
Nie zmienia to jednak w żaden sposób sytuacji strony. Jeżeli nawet przyjąć, iż kwotę tą /42 zł/ dodalibyśmy do wynagrodzenia strony uzyskanego w czerwcu 1997 r. to i tak łączna suma tego wynagrodzenia byłaby zbyt niska, aby miesiąc czerwiec mógł zostać uznany za spełniający warunki do zaliczenia go do stażu zatrudnienia Mirosława K. od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W związku z powyższym, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim obliczeniu ilości dni w których strona pozostawała w zatrudnieniu w przeciągu 18 miesięcy przed dniem rejestracji, stwierdzić należy, iż łącznie okres ten wynosi 335 dni i jest niższy niż minimalny okres zatrudnienia wymagany przez przepis art. 23 ust. 2 ustawy do tego, aby zasiłek dla bezrobotnych mógł zostać danej osobie przyznany. Podkreślić należy, iż wbrew zarzutowi przedstawionemu przez skarżącego w odwołaniu, okresy pracy za granicą zostały także włączone do ww. ogólnego stażu zatrudnienia. Organ odwoławczy nie stwierdził też innych uchybień w zaskarżonej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 22 stycznia 1999 r. (...).
Mirosław K. zaskarżył decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 11 maja 1999 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem skarżącego istniały dowody, nie uwzględnione przez organy administracyjne, z których wynika, że jego wynagrodzenie za pracę było znacznie wyższe niż przyjęto w decyzjach odmawiających przyznania mu prawa do zasiłku Jako kontroler jakości usług MPK otrzymał wynagrodzenie składające się z dwu części, jedna - to stała kwota w wysokości 203 zł miesięcznie, druga to 50 procent od kwot wystawionych mandatów za przejazd bez biletu. Wobec tego, że wystawiał także mandaty tzw. kredytowe, to należności z tego tytułu wpływały w różnych terminach i fakt ten miał wpływ na ostateczną wysokość wynagrodzenia.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Urzędu Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 1999 r. II SA 127/99 uchylił decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 11 maja 1999 r. (...) oraz utrzymana przez nią w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 22 stycznia 1999 r. (...) odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie nieprzyznania zasiłku z uwagi na błędną interpretację przepisów art. 149 par. 1-3 i art. 151 Kpa.
Nie można bowiem odmówić wznowienia postępowania administracyjnego z powodu niestwierdzenia przesłanek wznowienia określonych w art. 145 par. 1 Kpa, gdyż we wstępnym etapie postępowania o wznowienie chodzi o samo powołanie się na przyczyny wznowienia, a nie o ich zasadność. Stosownie do treści art. 149 par. 2 i art. 151 Kpa ustalenie czy przyczyny wznowienia wystąpiły może nastąpić dopiero w postępowaniu rozpoznawczym.
Wojewoda Ł., postanowieniem z dnia 10 lutego 2000 r. (...) wznowił postępowanie w sprawie uprawnień do zasiłku Mirosława K. zakończone decyzją ostateczną Dyrektora Wojewódzkiego t rzędu Pracy w P.-T. z dnia 31 grudnia 1998 r. (...) orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w O. z dnia 7 grudnia 1998 r. (...) dotyczącej odmowy przyznania dla Mirosława K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Wojewoda Ł. decyzją z dnia 11 lutego 2000 r. (...) po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P.-T. z dnia 31 grudnia 1998 r. (...) w sprawie utrzymania w mocy decyzji kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w O. z dnia 7 grudnia 1998 r. (...) odmawiającej przyznania Mirosławowi K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu podano, że zgodnie z przepisami art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. nr 25 z 1997 r poz. 128 ze zm./ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Do "okresu uprawniającego do zasiłku" /365 dni/ wlicza się również okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia.
Warunkiem zaliczenia "do okresu uprawniającego do zasiłku" okresu zatrudnienia za granicą jest opłacenie w tym okresie składek na Fundusz Pracy /art. 23 ust. 1 pkt 2g ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/.
Zważając na treść przytoczonych powyżej przepisów do "okresu uprawniającego do zasiłku" według wojewody zaliczono następujące okresy, przypadające w czasie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji Mirosława K. w urzędzie pracy tj. w okresie od 16 maja 1997 r. do 16 listopada 1998 r.
- 1. w czasie zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w O. /od 1 stycznia 1997 r. do 31 sierpnia 1997 r./:
- - okres od 16 maja 1997 r. do 31 maja 1997 r. /16 dni/.
- - okres od 1 lipca 1997 r. do 31 sierpnia 1998 r. /62 dni/
Nie zaliczono czerwca 1997 r. gdyż w tym miesiącu Mirosława K. otrzymał wynagrodzenie w kwocie 313 zł i 25 g r. podczas gdy najniższe wynagrodzenie w tym okresie wynosiło 406 zł /M.P. 1997 nr 1 poz. 7/. Przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia nie zostały doliczone kwoty uzyskane przez ww. po ustaniu zatrudnienia, ponieważ przez kwotę miesięcznego wynagrodzenia należy rozumieć zarobek faktycznie w konkretnym miesiącu otrzymany. Fakt, iż uzyskany we wrześniu 1998 r. i styczniu 1999 r. zarobek związany jest ze stosunkiem pracy może stanowić jedynie podstawę do nietraktowania go jako dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
- 2. w czasie prowadzenia działalności gospodarczej od 20 stycznia 1998 r. do 7 września 1998 r.;
- - okres od 1 lutego 1998 r. do 7 września 1998 r. /219 dni/.
Nie zaliczono okresu 20 stycznia 1998 r. do 31 stycznia 1998 r. gdyż podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne była zbyt niska i wynosiła 43 zł i 23 gr podczas gdy najniższe wynagrodzenie w styczniu 1998 r. ustalone było w kwocie 450 zł /M.P. 1997 nr 38 poz. 379/.
- - okres pracy za granicą od 28 września 1998 r. do 5 listopada 1998 r. /39 dni/
Po zsumowaniu powyższych okresów według wskazanej decyzji Wojewody Ł. z dnia 11 lutego 2000 r. łączny "okres uprawniający do zasiłku" /w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację/ wynosi 336 dni i stosownie do przytoczonych przepisów art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie uprawnia Pana K. do nabycia prawa do zasiłku.
Mirosław K. odwołał się od decyzji Wojewody Ł. z dnia 11 lutego 2000 r. (...) do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy.
Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 29 maja 2000 r. (...) utrzymał w mocy decyzję wojewody Ł. z dnia 11 lutego 2000 r. (...). W uzasadnieniu, między innymi, podano że zaświadczenie MPK w O. z dnia 17 listopada 1998 r. przedstawiające wynagrodzenie Mirosława K. za poszczególne miesiące 1997 r. podaje to wynagrodzenie łącznie z kwotą połowy wartości mandatów jaką strona w danym miesiącu otrzymała. Tak więc kwota wynagrodzenia np. z miesiąca czerwca /nieuznanego przez organy zatrudnienia za okres mogący być w liczony do czasokresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych/ wynosząca 313,25 zł jest już zsumowana pensja /203 zł/ i wartość przysługujących stronie, wpłaconych mandatów /110,25 zł/.
Z kolei Prezes Krajowego Urzędu Pracy odnosząc się do otrzymania wyrównania z MPK w O. w kwocie 157,50 zł /otrzymane we wrześniu 1997 r./ i 93 zł /otrzymane przez stronę w styczniu 1998 r./ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż była to kwota stanowiąca należną stronie część mandatów wypisanych przez nią w 1997 r. Nie zmienia to jednak, zdaniem Prezesa KUP, w żaden sposób sytuacji strony. Kwota ta nie może zostać włączona do miesięcznych wynagrodzeń w okresie zatrudnienia. Stanowi korzyść finansowa strony w miesiącu jej faktycznego otrzymania /wrześniu/.
Nie można jej uznać za zarobek, gdyż za taki uważa się wynagrodzenie rzeczywiście otrzymane w miesiącach w których Mirosław K. był oficjalnie zatrudniony w MPK w O. Mirosław K. zaskarżył decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 29 maja 2000 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał na sprzeczności w dotychczasowym orzecznictwie w jego sprawie organów zatrudnienia /poprzednio było brane pod uwagę tylko jedno jego wyrównanie otrzymane od pracodawcy po ustaniu zatrudnienia a nie brano pod uwagę drugiego wyrównania; w postępowaniu wznowieniowym po wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r. II SA 1287/99 nie brano już pod uwagę żadnego wyrównania/.
Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że należne mu pieniądze za wypisane mandaty wypłacone przez pracodawcę jako wyrównanie już po ustaniu pracy powinno być wliczone do jego wynagrodzenia z okresu pracy w MZK.
W odpowiedzi na skargę Prezes KUP podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody Ł. z dnia 11 lutego 2000 r. (...) wskazano, że do czasu zatrudnienia /art. 23 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r./ w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w O., nie naliczono, między innymi, czerwca 1997 r., gdyż w tym miesiącu Mirosław K. otrzymał wynagrodzenie w kwocie 313 złotych i 25 groszy, podczas gdy najniższe wynagrodzenie w tym okresie wynosiło 406 zł. Bez niezaliczonego do czasu zatrudnienia czerwca 1997 r. /30 dni/ łączny okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację Mirosława K., według wskazanych decyzji, wynosił 336 dnia więc o 29 dni mniej niż to wymaga art. 23 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r.
Otrzymane przez Mirosława K. wyrównanie /po ustaniu już jego zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w O./ za pracę świadczoną dla MZK w O. w 1997 r. stanowi należną mu część wynagrodzenia. Stąd wskazane wyrównania powinny być doliczone do wynagrodzenia obejmującego czas zatrudnienia w miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w O. Przyjęte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowisko, że kwoty wyrównania do wynagrodzenia należnego za pracę w MPK w 1997 r. nie mogą być w łączone do miesięcznego wynagrodzenia w okresie zatrudnienia w MPK narusza art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odpłatność pracy podporządkowanej stanowi bowiem jedna z podstawowych zasad prawa pracy /art. 13 Kp/ a wynagrodzenie pod względem struktury stanowi sumę jego składników i przysługuje za wszystkie okresy wykonywania pracy.
Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia we wskazanym wyżej zakresie przez zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a" należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylić decyzję Prezesa KUP z dnia 29 maja 2000 r. (...) oraz utrzymana przez nią w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia 11 maja 2000 r. (...)