Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 14 października 1996 r. odmówił Marii J. przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W uzasadnieniu podał, że nie ma podstaw do przyznania takiego świadczenia /renty rodzinnej/ po zmarłym małżonku Marii J. na rzecz ich dzieci, bowiem pracował on zbyt krótko. Jego zgon nastąpił ponad 8 lat od ustania zatrudnienia.
Skarżąc tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria J. zarzuciła, że udokumentowany staż pracy jej zmarłego męża wynosi 14 lat i 7 miesięcy. Mąż faktycznie pracował znacznie dłużej, jednakże ona nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi to zatrudnienie. Skarżąca samotnie wychowuje dziewięcioro nieletnich dzieci. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest jej renta inwalidzka III grupy i zasiłki rodzinne - razem 440,80 zł miesięcznie.
Rozpatrując tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl zasady wyrażonej w art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych mieszczą się w kategorii spraw cywilnych i są rozpatrywane przez sądy powszechne, jeśli nie należą do właściwości sądów szczególnych.
Przepisy działu III Kpc, regulujące szczegółowo postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, definiują pojęcie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, używając w tym celu kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. Według par. 2 art. 476 Kpc, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy enumeratywnie w tym przepisie wymienione, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych. Art. 476 par. 4 Kpc zawiera określenie organu rentowego. Nie mieści się w nim prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stąd wniosek, iż rozpatrywanie odwołań albo skarg na decyzję prezesa ZUS nie należy do właściwości sądów powszechnych.
Niedopuszczalność drogi postępowania w sprawie nie otwiera jeszcze przed nią drogi postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny orzeka w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne i inne akty lub czynności organów administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego /art. 16 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
O charakterze prawnym aktu lub czynności rozstrzyga w zasadzie jej materialnoprawna podstawa. Zaskarżona decyzja prezesa ZUS jest czynnością dotyczącą sfery dwustronnych powiązań prawnych pomiędzy organem ubezpieczającym a osobą uprawnioną do świadczeń z ubezpieczenia, określonych jako stosunek ubezpieczenia społecznego. W literaturze przedmiotu nie ma pełnej zgody co do charakteru prawnego tak rozumianego stosunku ubezpieczenia społecznego. Pomijając szczegółowe rozważania na ten temat trzeba zauważyć, że ten stosunek prawny nie ma cech typowych dla stosunku cywilnoprawnego. Brak w nim równorzędności stron. Strony nie są bowiem względem siebie autonomiczne, ponieważ istnieje przymus ubezpieczenia pracowniczego. Świadczenia ze stosunku ubezpieczenia społecznego nie są również ekwiwalentne. Obowiązek wypłaty świadczeń ubezpieczeniowych nie jest zrównoważony obowiązkiem opłacania przez pracowników składki ubezpieczeniowej.
Decyzja prezesa ZUS podejmowana w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego jest działaniem w wykonaniu zadań państwa i w imieniu państwa. Nie bez znaczenia jest również fakt posłużenia się pojęciem decyzji na określenie tego działania. Za przypisaniem decyzji prezesa ZUS podjętej na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (...) charakteru decyzji administracyjnej przemawiają ponadto względy ochronne. Pozbawienie osoby ubiegającej się o świadczenie ubezpieczeniowe możliwości zwrócenia się do sądu powszechnego nakazuje zapewnienie jej ochrony sądowej w inny sposób. W szczególności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraża się pogląd, iż fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest prawo obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów. W tym duchu wypowiadał się również Sąd Najwyższy, przyjmując, że w wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, że rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom.
Te wszystkie argumenty pozwalają przyjąć, iż decyzja prezesa ZUS podjęta na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (...) należy do kategorii aktów objętych kontrolą sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa za bezzasadny podniesiony przez stronę przeciwną zarzut niedopuszczalności tej skargi do sądu administracyjnego motywowany treścią art. 23 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./. Przepis art. 23 ust. 4 tej ustawy stanowi, co prawda, że odwołanie do sądu od decyzji nie przysługuje w sprawach, w których decyzja zależy od swobodnego uznania. Z treści ust. 1 art. 23 wynika jednakże, że dotyczy to wyłącznie odwołań od decyzji oddziału ZUS wnoszonych do sądu powszechnego.