Uzasadnienie
Skarżąca po odbyciu aplikacji złożyła w 1997 r., egzamin sędziowski i w maju 1998 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego w ramach rekrutacji na aplikacje radcowską. Rada Okręgowa Izby Radców Prawych w
K. uchwałą z 3 czerwca 1998 r. podjętą na postawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./ i par. 24[2] - 24[4] regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich, odmówiła wpisania skarżącej na listę aplikantów. W uzasadnieniu podano, że w jednoetapowym konkursie dla osób po zakończonej egzaminem z wynikiem pozytywnym aplikacji sądowej, prokuratorskiej, notarialnej lub adwokackiej uzyskała 21 punktów i zajęła 4 lokatę poza limitem 2 miejsc dla tej grupy kandydatów w ramach 17 miejsc ogółem dla aplikantów radcowskich, określonym uchwałą Nr 1/98 Rady OIRP w K. z 26 lutego 1998 r.
W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie tej uchwały i wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich. Zdaniem skarżącej podział kandydatów na 2 grupy jest niesprawiedliwy dla osób, które złożyły egzamin z wynikiem pozytywnym po jednej z wymienionych aplikacji. Na przykładzie ROIRP w K. spośród nich przyjęto tylko 2 osoby zaś z drugiej grupy - 15 osób bezpośrednio po studiach i bez żadnego lub ze znikomym doświadczeniem zawodowym. Przyjęty tryb postępowania kwalifikacyjnego w oczywisty sposób narusza prawa obywatelskie chronione przez art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Po ostatniej zmianie ustawy, gdy przestała istnieć możliwość zdawania eksternistycznych egzaminów radcowskich przez osoby, które po odbyciu jednej z aplikacji zakończonej egzaminem mogły być wpisane na listę radców prawnych, wprowadzane obecnie przez KRRP regulaminowe rozwiązania, zamykają im drogę do wykonywania tego zawodu. Skarżąca odnotowała również sprzeczność zastosowanych przepisów regulaminu z art. 1 ust. 3 i art. 4 zasad etyki radcy prawnego eksponujących zaufanie do tego zawodu i doskonalenie kwalifikacji, co należy również uwzględniać przy. rekrutacji na. aplikację radcowską osób z doświadczeniem nabytym w ramach innych aplikacji.
KRRP uchwałą z 25 września 1998 r. utrzymała w mocy uchwałę ROIRP podkreślając, że w odwołaniu nie podniesiono zarzutów wpływających na wynik sprawy.
W skardze do sądu skarżąca wniosła o uchylenie uchwały KRRP przede wszystkim dlatego, że nie ustosunkowano się w niej do licznych zarzutów naruszenia prawa podanych w odwołaniu. Poza obszernym nawiązaniem do wcześniej ukazanej argumentacji, skarżąca zaprezentowała wywody na temat praw obywatelskich chronionych przez art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji ilustrowane orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i poglądami wyrażanymi w literaturze prawniczej. I tak w szczególności konstytucyjna zasada równości wobec prawa, oznacza stosowanie jednakowej zmiany wobec wszystkich z możliwością odstąpienia od niej tylko w razie uzasadnionej obrony innych chronionych konstytucyjne zasad. Ponadto przy różnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów należy czynić zadość zasadzie sprawiedliwości, a dokonywane klasyfikacje muszą być sprawiedliwe społecznie aby różnicowanie praw osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji.
Przez art. 8 ust. 2 Konstytucji omawiane jej przepisy stosowane bezpośrednio w orzecznictwie powinny spowodować nieuwzględnienie zastosowanych w tej sprawie wadliwych postanowień regulaminu KRRP.
W odpowiedzi Sekretarz KRRP wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do traktowania jednoetapowego konkursu dla osób po egzaminie kończącym jedną z aplikacji i określonego dla nich limitu miejsc na aplikacji radcowskiej jako naruszeń prawa wskazanych przez skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Konflikt interesów między samorządami wolnych zawodów prawniczych a osobami pragnącymi wykonywać te zawody, był i jest zjawiskiem naturalnym. W miejsce likwidowanych pod wpływem orzecznictwa sądowego utrudnień administracyjnych mających charakter niedopuszczalnej w modelu gospodarki rynkowej reglamentacji kadrowej i egzekwowania sprzecznych z prawem dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, pojawiają się nowe rozwiązania wprowadzane przez samorządy tych zawodów wymagające stosownych ocen na tle całego systemu prawa łącznie z Konstytucją. Do nich ostatnio należy zaliczyć unormowania dotyczące wpisu na listę aplikantów radcowskich.
W uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 1998 r. III RN 84/98 i III RN 162/98 dotyczących skutków zorganizowania przed 15 września 1997 r. konkursu dla kandydatów na aplikację radcowską Sąd Najwyższy podkreślał, że również przyjęcie na taką aplikację musi odbywać się na warunkach określonych w ustawie /art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji/, a wpis na listę aplikantów nie ma charakteru decyzji uznaniowej gdy są spełnione wymogi ustawowe /art. 65 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1, art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji/. Pozaustawową wprowadzenie regulaminem KRRP z 11 października 1996 r. postępowania konkursowego dla aplikantów stanowiło rażące naruszenie prawa, polegające także na wkroczeniu w sferę konstytucyjne gwarantowanych praw podmiotowych, tym bardziej że postanowienia regulaminu odnosiły się do kandydatów na aplikację, czyli do osób nie będących jeszcze członkami samorządu radcowskiego. Wywody te łącznie z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądowego i Trybunału Konstytucyjnego na temat bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, będą przydatne w rozpoznawanej sprawie do oceny legalności wyodrębnienia limitu miejsc na aplikację radcowską dla kandydatów legitymujących się zakończoną pozytywnym egzaminem jedną z 4 aplikacji.
W pierwszej wersji art. 25 ust. 2 ustawy miał następujące brzmienie:,,Od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej można zwolnić osobę, która odbyła aplikację sądową, arbitrażową, notarialną lub prokuratorską i złożyła odpowiedni egzamin". Po sześciu latach - na podstawie art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych /Dz.U. nr 33 poz. 175/ - zawarte w art. 25 ust. 2 wyrazy "można zwolnić osobę" zastąpiono wyrazami "jest zwolniona osoba", wskutek czego ta grupa mogła przystąpić do egzaminu radcowskiego bez odbywania aplikacji radcowskiej.
Obecnie - stosownie do art. 2 pkt 24 lit. "b" ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/ - art. 25 ust. 2 ma następującą wersję: "Rada okręgowej izby radców prawnych, aplikantom radcowskim wpisanym na listę po odbyciu zakończonej egzaminem z pozytywnym wynikiem aplikacji, sądowej, prokuratorskiej, notarialnej lub adwokackiej, może skrócić okres aplikacji radcowskiej do lat dwóch, jak również zwolnić od odbycia aplikacji".
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 3 ustawy poświęconym uprawnieniom do wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie w rozdziale 4 dotyczącym aplikacji radcowskiej. Przy analizowaniu jego treści w ramach wykładni systemowej jest to bardzo istotne, gdyż wskazuje na dokonaną przez samego ustawodawcę ocenę kwalifikacji osób kończących jedną z wymienionych aplikacji egzaminem z wynikiem pozytywnym. Biorąc pod uwagę pożądane i cenne dla każdej korporacji przemieszczenia kadrowe w zawodach pracowniczych, w kolejnych zmianach tego przepisu chodziło jedynie o tryb uzupełnienia wiedzy potrzebnej w zawodzie radcy prawnego o problematykę pominiętą lub zbyt wąsko omawianą w innych aplikacjach. W rezultacie takie osoby początkowo fakultatywne, później - obligatoryjnie zwalniano z aplikacji radcowskiej, by ostatnio przejść na uznaniową konstrukcję mieszaną w postaci możliwości skrócenia do lat dwóch lub całkowitego zwolnienia z tej formy przygotowania do zawodu, ale po uprzednim wpisaniu na listę aplikantów radcowskich.
Osoby z ukończoną pozytywnym egzaminem aplikację nie mają określonego w ustawie odrębnego trybu wpisywania ich na listę aplikantów radcowskich. Oznacza to, że cale postępowanie łączące się z wpisem musi również wobec nich uwzględniać prawo obywateli do wyboru i wykonywania zawodu /przygotowania do niego/ gwarantowane przez art. 65 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r. ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r. zajmującego według art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji szczególnie wysokie miejsce w systemie źródeł prawa. Według sformułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa nie można w podobnych sytuacjach różnicować tych praw podmiotowych, chyba że istnieje konieczność ochrony innych konstytucyjnych zasad. Co więcej - różnicowanie praw podmiotowych w takich przypadkach musi następować zawsze z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej, na co często zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny. W swoim orzecznictwie wielokrotnie akcentował on konieczność interpretowania przepisów prawnych w sposób odpowiadający celom jakim mają one służyć zaś w przypadkach wątpliwych - przyjmowanie wariantu wykładni najpełniej odpowiadającego zasadom konstytucyjnym /np. uzasadnienie uchwały TK z dnia 26 marca 1996 r. W 13/95 i z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 - OT K 1996 z. 2 str. 124 i z. 3 str. 225/. W rezultacie przy sądowej kontroli legalności czynności i aktów organu może zaistnieć konieczność pominięcia normy prawnej sprzecznej z celami jakie ma realizować zawierający ja akt prawny lub z normami zawartymi w aktach wyższego rzędu, łącznie z Konstytucją. W takich sytuacjach sąd obowiązany jest ocenić czynność lub akt organu jako wadliwe z odpowiednimi konsekwencjami dla wyniku sprawy.
Skarżąca ubiegając się o wpis na listę aplikantów radcowskich korzystała z przypomnianych w zarysie praw podmiotowych. Z uwzględnieniem wyników postępowania kwalifikacyjnego ukształtowała się grupa 17 osób mieszczących się w limicie miejsc na aplikacji organizowanej w 1998 r. przez ROIRP w K. Organy obu instancji przyjęły natomiast według opracowanych przez siebie regulaminów, że skarżąca mogła być tylko sklasyfikowana w ramach odrębnego dla innych egzaminowanych już aplikantów limitu 2 miejsc i zajmując czwartą lokatę po jednoetapowym konkursie dla tej grupy nie mogła być wpisana na listę aplikantów radcowskich. W odpowiedzi na skargę eksponowano w dodatku pogląd, że zwolnienie skarżącej z pierwszego etapu konkursu było oczywistym ułatwieniem i nie można sugerować dyskryminowania tej grupy w ramach odrębnego dla niej limitu ze względu na różną punktację konkursu dwu i jednoetapowego.
Pogląd ten wynika z niezrozumienia istoty zarysowanych praw podmiotowych, wadliwej oceny statusu osób wcześniej kończących z pozytywnym egzaminem jedną z czterech aplikacji i błędnego ukształtowania relacji wyników jednoetapowego konkursu w którym uczestniczą, do punktacji osiągniętej przez osoby poddane konkursowi dwuetapowemu. W uzupełnieniu dotychczasowych wywodów należy z całą mocą podkreślić, że zwolnienie osób po ukończonej jednej aplikacji od obowiązku uczestniczenia w pierwszym etapie konkursu, nie może być uważane za okazane mu uznaniowe preferencje. Każda aplikacja przygotowuje do określonego zawodu prawniczego, a kończący ją z wynikiem pozytywnym egzamin jest dowodem wykazania się przez aplikanta przy gotowaniem do wykonywania np. obowiązków sędziego, prokuratora czy adwokata. Za sprzeczną z art. 25 ust. 2 ustawy i wręcz niezrozumiałą należałoby uznać praktykę poddawania takich osób sprawdzianowi z przedmiotów objętych złożonymi przez nie egzaminami - w postępowaniu kwalifikacyjnym na aplikację radcowską, w którym chodzi o ocenę ogólnej wiedzy kandydata nabytej w czasie studiów /par. 21 ust. 4 regulaminu/.
W konsekwencji należało przyjąć, że kandydaci wyłonieni po pierwszym etapie konkursu i osoby po innej aplikacji poddane jednoetapowemu postępowaniu kwalifikacyjnemu z zakresu uzupełniającej problematyki, miały równe prawa do ubiegania się o wpis na listę aplikantów radcowskich w ramach łącznego limitu określonego w rozpoznawanej sprawie na 17 miejsc. Na tym etapie każda osoba spośród dwóch grup w toku rozmowy kwalifikacyjnej mogła uzyskać do 50 punktów, stosownie do par. 21 ust. 5 i par. 24[2] ust. 2 regulaminu KRRP.
Odmowa wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich, dokonana przez organy obu instancji z powodu sklasyfikowania jej poza limitem 2 miejsc wyodrębnionych dla osób po wcześniej ukończonej jednej z aplikacji, nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego, którym w tej sprawie są przede wszystkim stosowane bezpośrednio przez art. 8 Konstytucji jej art. 32 ust. 1 i art. 65 ust. 1 oraz art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. W ocenie sądu organy obu instancji nie wykazały, że odeszły od tych zasad i praw podmiotowych w celu ochrony innych, społecznie usprawiedliwionych okolicznościami sprawy, zasad konstytucyjnych. Z tych względów sąd odmówił zastosowania sprzecznych z nimi unormowań zawartych w par. 20 regulaminu KRRP i uchwale ROIRP z 26 lutego 1998 r., dotyczących wydzielenia dla osób po jednej z ukończonych wcześniej aplikacji limitu 2 miejsc.
W zaistniałej sytuacji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 11 ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.