Uzasadnienie
Decyzją nr DP. 615-82-93 z dnia 17 września 1993 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ w związku z zarządzeniem Ministra (...) nr 27 z dnia 27 sierpnia 1993 r. w sprawie reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem zatrudnienia, Minister (...) rozwiązał z Haliną B. stosunek pracy z dniem 31 grudnia 1993 r. w drodze trzymiesięcznego wypowiedzenia. Decyzja ta zawierała następujące uzasadnienie: "Zarządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nr 14 z dnia 27 kwietnia 1993 r., wydanym w wykonaniu ustawy budżetowej na rok 1993, środki finansowe na wynagrodzenia dla Centrali Ministerstwa (...) zostały przyznane dla 579 etatów. Wobec faktycznego zatrudnienia przekraczającego tę liczbę, Minister (...) wydał wyż. wym. zarządzenie o reorganizacji Ministerstwa połączonej ze zmniejszeniem zatrudnienia.
Liczba etatów w Departamencie, w którym Pani pracuje, została zmniejszona. Dotychczasowy poziom wykonywania pracy, w ocenie przełożonych, wskazuje na to, że nie będzie Pani mogła zapewnić należytej realizacji zadań na zajmowanym stanowisku, i wobec braku możliwości przeniesienia Pani do pracy w innym urzędzie postanowiono jak na wstępie".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina B. wniosła o uchylenie decyzji Ministra z powodu naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz art. 7-10, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 Kpa. W skardze podkreślono przede wszystkim, że nadal obowiązuje struktura Ministerstwa nadana statutem zatwierdzonym uchwałą nr 180/90 Rady Ministrów z dnia 16 listopada 1990 r. Minister nie wprowadził zmian w trybie par. 2 tej uchwały i dlatego nie można uznać za spełniony warunku reorganizacji ministerstwa, przewidzianego w art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy. Zdaniem skarżącej, zarządzenie nr 27 Ministra z dnia 27 sierpnia 1993 r. nie wprowadza nowej organizacji Ministerstwa, lecz tylko zapowiada ją w nawiązaniu do ustalonego limitu wynagrodzeń osobowych, dotyczącego zresztą 1993 r., gdy tymczasem skutki ewentualnej reorganizacji miały nastąpić w roku przyszłym.
Mimo ustalonego już w kwietniu limitu wynagrodzeń i występującego wówczas przekroczenia dopuszczalnego zatrudnienia o 100 etatów, do Ministerstwa nadal przyjmowano nowych pracowników, co może sugerować, że celowo przygotowywano warunki do pozbycia się nie chcianych osób pod pozorem reorganizacji koniecznej w celu likwidacji drastycznego przekroczenia stanu zatrudnienia. Skarżąca zwróciła również uwagę na brak w jej aktach osobowych dowodów potwierdzających wymagane starania pracodawcy dotyczące przeniesienia pracownika, za jego zgodą, do innego urzędu. Nie zgodziła się też z zarzutem niemożliwości podołania zadaniom na zajmowanym stanowisku, jaki postawiono jej w uzasadnienie decyzji Ministra. Od sierpnia 1970 r. do czerwca 1993 r. pracowała w Ministerstwie na stanowisku specjalizującym się w promocji zatrudniania obywateli polskich przez różne agendy ONZ i przyczyniła się do pozytywnego załatwienia przeszło 2 tys. tego rodzaju spraw.
Mimo jej dużych osiągnięć zawodowych, nakłaniano ją stale do przejścia na wcześniejszą emeryturę, w lutym 1993 r. odebrano jej te sprawy i przekazywano kolejno innym pracownikom bez kwalifikacji w tym zakresie, a następnie przeniesiono do innego departamentu. Zajmowane przez nią stanowisko nie zostało zlikwidowane.
W wystąpieniu na rozprawie sądowej, złożonym następnie do akt sprawy, skarżąca podkreśliła, że jest inżynierem ze specjalizacją w dziedzinie rekrutacji ekspertów do pracy za granicą w systemie ONZ, ukończyła ponadto kurs pracowników dyplomatyczno-konsularnych, kurs British Council i kurs komputerowy. Osoby z jej kwalifikacjami są nadal przydatne w Ministerstwie i mogą tam pracować bez kolizji z ograniczeniami finansowymi, gdyby wstrzymano przyjmowanie nowych pracowników do czasu ukończenia reorganizacji resortu, zwiększono liczbę skierowań pracowników Centrali Ministerstwa na placówki, zaniechano dalszego zatrudniania emerytów i zwiększono zatrudnianie pracowników w organizacjach międzynarodowych.
Minister (...) wniósł o oddalenie skargi. Podał, że w ustawach budżetowych na lata 1992 i 1993 przewidziano zmniejszenie o 10 procent i 5 procent liczby zatrudnionych w urzędach administracji państwowej. Realizując postanowienia ustawy budżetowej na 1993 r., Minister Pracy i Polityki Socjalnej zarządzeniem nr 14 z dnia 27 kwietnia 1993 r. ustalił na ten rok limit zatrudnienia w Centrali Ministerstwa na 579 etatów. W wyniku braku szczególnego trybu zmniejszenia zatrudnienia musi ono nastąpić z wykorzystaniem przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. Reorganizacja nie została zdefiniowana jako pojęcie i nie można przyjmować, że dokonuje się jej tylko przez łączenie bądź likwidację departamentów /komórek równorzędnych/. Reorganizacja może polegać również na zmianach w wewnętrznej strukturze i organizacji pracy. W tym celu zarządzeniem nr 27 z dnia 27 sierpnia 1993 r. Minister postawił Ministerstwo w stan reorganizacji połączonej z osiągnięciem limitu 579 etatów przez likwidację stanowisk pracy i rozszerzenie zakresu obowiązków pozostałych pracowników, dyrektorzy departamentów zaś zostali zobowiązani do stosownej zmiany organizacji pracy.
Nadal trwające prace nad efektywniejszą strukturą Ministerstwa nie oznaczają, że nie pozostaje ono w stanie reorganizacji. Departament Personalny Ministerstwa bez efektu porozumiał się z 11 urzędami administracji państwowej i z tego powodu nie można było przedstawić zwalnianym pracownikom propozycji zatrudnienia w innych urzędach. Przy licznych zwolnieniach pracowników konieczne było pozostawienie tylko najlepszych, dlatego powoływanie się na uzyskiwane opinie kwalifikacyjne nie może podważyć decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy, które ze względu na przedstawione okoliczności nie naruszały też gwarancji procesowych stron postępowania administracyjnego.
W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 1994 r. pełnomocnik Ministra ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych przez wszystkich skarżących na sześciu rozprawach w dniu 6 stycznia 1994 r. i dodatkowych materiałów składanych przez strony. Wskazał, że zwolnienia pracowników miały na celu zmniejszenie zatrudnienia, co wynika z porównania liczby pracowników przyjętych i zwolnionych. Wobec niejednoznacznego charakteru pojęcia reorganizacji i niejasnego sformułowania art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. należy dokonywać jego wykładni celowościowej w sposób eliminujący możność wykorzystywania tego powodu do pozbycia się niewygodnych urzędników. W rozpatrywanych sprawach przymusowy charakter zmian organizacyjnych wyłączył obawę dowolności zwolnień pracowników. Zmiana zakresu czynności należy do kompetencji dyrektorów departamentów, jest ona dokonywana bez zmiany statutu lub regulaminu organizacyjnego ministerstwa i prowadzi do zmiany organizacji pracy wystarczającej do uznania, iż nastąpiła reorganizacja urzędu.
Wydając przepisy budżetowe, ustawodawca nie wskazał trybu przeprowadzenia nakazanej redukcji zatrudnienia. Można tu jednak kierować się unormowaniami kodeksu pracy, uwzględniając określony w jego art. 5 zakres stosowania przepisów tego kodeksu, oraz dorobkiem orzecznictwa. W szczególności chodzi o dopuszczalność wypowiedzenia stosunku pracy, jeżeli przemawia za tym uzasadniony interes zakładu pracy. W chwili składania wypowiedzeń skarżącym nie działał w Ministerstwie żaden związek zawodowy. W tej sytuacji nie został naruszony art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1982 r., dotyczący obowiązku zasięgania opinii przedstawicielstwa pracowniczego. Występuje wątpliwość, czy osoby nie wymienione w par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych oraz zasad nawiązywania z urzędnikami państwowymi stosunku pracy na podstawie mianowania /Dz.U. nr 39 poz. 257 ze zm./ mogły być w ogóle mianowane na inne stanowisko i czy przysługuje im związana z tym ochrona trwałości stosunku pracy /w tym skarga do sądu administracyjnego/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ dopuszcza możliwość rozwiązania stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym w drodze wypowiedzenia "w razie likwidacji urzędu lub jego reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia, jeżeli przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego, za jego zgodą, do innego urzędu nie jest możliwe", i dodatkowo - stosownie do ust. 4 tego artykułu - po zasięgnięciu opinii przedstawicielstwa pracowniczego. Zakres rozważań sądu zatem musi obejmować ocenę spełnienia przez Ministra łącznie czterech elementów, od których zależy dopuszczalność rozwiązania w tym trybie stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem. Rozważania będą się koncentrować na podstawowej i spornej między stronami kwestii reorganizacji Ministerstwa (...).
W słownikach języka polskiego pojęcie organizacji jest definiowane jako sposób zorganizowania czegoś /forma, system, struktura/, natomiast przez reorganizację rozumie się zmianę tak pojmowanej organizacji. W aktach prawnych, z którymi łączy się charakter rozpoznawanych spraw, pojęcia te nie zostały zdefiniowane w inny sposób i dlatego należy przypisywać im powyższe znaczenie. Przez reorganizację urzędu, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, należy rozumieć zmianę organizacji urzędu dokonaną w identycznym trybie jak przy ustalaniu jego struktury.
Na podstawie art. 4 ustawy o urzędzie Ministra (...) Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 180/90 z dnia 16 listopada 1990 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu (...). W par. 4 statutu ustalono, jakie komórki organizacyjne wchodzą w skład Ministerstwa. Jednocześnie w par. 2 uchwały upoważniono Ministra - w uzasadnionych wypadkach - do łączenia, likwidacji lub przekształcania komórek organizacyjnych Ministerstwa z obowiązkiem zawiadamiania o dokonanych zmianach Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów. Ponadto mocą par. 5 statutu powierzono Ministrowi określanie organizacji wewnętrznej i szczegółowego zakresu zadań komórek organizacyjnych oraz trybu pracy Ministerstwa - w regulaminie nadanym przez Ministra. Oznacza to, że w zależności od zakresu i charakteru reorganizacji Ministerstwa muszą być dokonane zmiany statutu lub regulaminu przez ich nowelizację w stosownym trybie legislacyjnym.
W dniu 25 maja 1993 r. został powołany przez Ministra zespół do spraw opracowania niezbędnych zmian organizacyjnych w Ministerstwie. Do zadań zespołu należało "przygotowanie niezbędnych zmian organizacyjnych, z jednoczesnym wskazaniem koniecznych zmian kadrowych" w zakreślonych terminach. Następnie zarządzeniem nr 27 z dnia 27 sierpnia 1993 r., wydanym na podstawie par. 13 pkt 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra (...) w związku z zarządzeniem nr 14 Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 kwietnia 1993 r., Ministerstwo zostało "postawione w stan reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem zatrudnienia /par. 1/, która miała polegać "na zmniejszeniu stanu zatrudnienia oraz zmianie struktury organizacyjnej Ministerstwa mającej na celu dostosowanie jej do aktualnych priorytetów polskiej polityki (...) " i usprawnieniu pracy w jego komórkach organizacyjnych /par. 2/.
Ponadto w par. 3-5 tego zarządzenia ustalono limit zatrudnienia w Centrali Ministerstwa na poziomie 579 etatów, zobowiązano zespół do opracowania w terminie do dnia 20 września 1993 r. we współpracy z kierownikami jednostek organizacyjnych resortu "schematu stanowisk pracy w poszczególnych jednostkach oraz planu ich obsady personalnej" i wreszcie - do przedstawienia Ministrowi "projektów odpowiednich aktów normatywnych w terminie do dnia 31 grudnia 1993 r."
W dniu 17 września 1993 r. przewodniczący zespołu przedstawił Ministrowi wyniki konsultacji z dyrektorami departamentów i swoje propozycje dotyczące wykonania par. 4 powyższego zarządzenia, polegające na proporcjonalnym zmniejszeniu etatów w stosunku do limitów ustalonych w 1990 r., z czym nie zgodziło się siedmiu dyrektorów departamentów. Minister zaakceptował te propozycje w dniu ich zgłoszenia. Nie doszło jednak do sfinalizowania reorganizacji Ministerstwa przez wydanie odpowiednich aktów normatywnych ani nawet do ich przygotowania przez zespół, wbrew ustaleniom par. 5 zarządzenia. Prace te uległy zahamowaniu i miały być ożywione przez nowo powołanego w Ministerstwie sekretarza stanu, któremu Minister powierzył "zadania związane z ogólnym nadzorem nad funkcjonowaniem resortu, a przede wszystkim z jego modernizacją. Oznacza to przede wszystkim dokonanie przeglądu istniejących struktur oraz mechanizmów funkcjonowania resortu z uwzględnieniem jego otoczenia krajowego i zagranicznego, a następnie sformułowanie propozycji odpowiednich rozwiązań" /z pisma Ministra do dyrektorów departamentów, opatrzonego datą 27 listopada 1993 r./.
W rezultacie należy stwierdzić, że postawienie urzędu w stan reorganizacji i podjęcie przygotowań do zmiany jego struktury, nie zakończonych przed wypowiedzeniem stosunku pracy mianowanemu urzędnikowi państwowemu, nie może być uznane za przeprowadzoną reorganizację urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, połączoną z drugą przesłanką - zmniejszeniem stanu zatrudnienia.
Sąd nie dostrzega możliwości dokonywania jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 13 omawianej ustawy, w tym również z wykorzystaniem przepisów kodeksu pracy. Artykuł ten zawiera szczególną i wyczerpującą regulację podstaw prawnych rozwiązania stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym i stosownie do art. 5 k. p. przepisy tego kodeksu nie mają tu zastosowania. Przykładem jeszcze dalej idących odmienności może być art. 17 ustawy z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli /Dz.U. nr 22 poz. 82 ze zm./, w którym wśród podstaw rozwiązania stosunku pracy z mianowanym pracownikiem NIK nie ma nawet reorganizacji urzędu połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia. Motywacjom odmienności kształtowania trwałości stosunku pracy różnych grup pracowników dużo uwagi poświęcił Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 33/92 z dnia 8 stycznia 1993 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także dopuszczalne łączenie przepisów ustaw budżetowych z interesem zakładu pracy i traktowanie utworzonej w ten sposób przesłanki jako elementu reorganizacji urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Ustawy budżetowe, mimo szczególnej formy prawnej, są tylko planami finansowymi w skali jednego roku, które nadają kierunek działaniom określonych podmiotów i dyscyplinują je. Dyrektywy takich planów mogą wymuszać konieczne poczynania organizacyjne, jednakże nie wprowadzają nowych podstaw rozwiązania stosunku pracy. Aby tak się stało, musi być wyraźna, pozytywna regulacja ustawowa, podobna chociażby do art. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz terenowych organów administracji rządowej /Dz.U. nr 51 poz. 300/, w którym na okres sześciu miesięcy wprowadzono możność rozwiązania stosunku pracy z tymi pracownikami "również z innych ważnych przyczyn niż wymienione w art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r." Kontrowersje wokół stosowania tej ustawy spowodowały, że nie powiodły się próby jej przedłużenia o dalsze 6 miesięcy (...).
Zresztą tego rodzaju regulacje o charakterze epizodycznym nie mogą korygować istoty reorganizacji urzędu, którą przejrzyście ilustrują chociażby zmiany struktury urzędów wojewódzkich po przekazaniu szeregu zadań rejonowemu stopniowi administracji rządowej lub zmiany dokonane w administracji centralnej w związku z sukcesywnie wprowadzaną gospodarką rynkową.
Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest przede wszystkim sprzeczna z omówioną pierwszą przesłanką wymienioną w art. 13 ust. 1 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. z powodu braku dokonania reorganizacji Ministerstwa.
Na marginesie należy wspomnieć o nieprawidłowościach powstałych na tle sposobu spełnienia pozostałych warunków rozwiązania stosunku pracy. Mimo zamierzonego ograniczenia zatrudnienia z powodu znanych od dwóch lat obowiązków wynikających z ustaw budżetowych na lata 1992-1993, w dalszym ciągu zatrudniano nowych pracowników na stanowiska merytoryczne /stosowano formę umowy o pracę/, z których zwalniano dotychczasowych pracowników bez jakichkolwiek dowodów kwestionujących ich zawodową przydatność. Następnie według niejasnych kryteriów w niektórych wypadkach zasięgano opinii przewodniczącego likwidowanej rady pracowniczej, ale w sprawach zwolnień pracowników - już nie. Wreszcie w sposób zupełnie oderwany od zindywidualizowanych starań, mających na celu przeniesienie zwalnianych pracowników do innych urzędów, posłużono się formą ogólnikowych telefonicznych rozmów ze służbami pracowniczymi urzędów centralnych, i to na początku września 1993 r., kiedy w niektórych departamentach nie były jeszcze znane osoby przewidziane do zwolnienia.
W aktach sprawy nie ma również dowodów potwierdzających uwzględnienie procesowych uprawnień strony /pracownika/ w postępowaniu administracyjnym w poszczególnych jego etapach, co i w tej części czyni skargę uzasadnioną.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł jak w sentencji.