Uzasadnienie
Decyzją z 22 lutego 2000 r., wydaną na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 13 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ w związku z art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/ oraz w związku z art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, Prezydent m.st. W. stwierdził wygaśnięcie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego pod nr 0/3572/E dla przedsiębiorcy: Jacek W. pod nazwą "O." - w części dotyczącej przedmiotu działalności gospodarczej określonego w pkt 4 zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej: "obsługa prawna podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej".
Jacek W. /skarżący/ uzyskał 9 grudnia 1996 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie: "obsługa prawna podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej, lombard, marketing, reklama, usługi poligraficzne, fotograficzne, filmowe kamerą video, informacyjne w zakresie wywiadu gospodarczego, doradztwo finansowe, księgowe, ekonomiczne, podatkowe - z wyłączeniem usług koncesjonowanych i objętych obowiązkiem uzyskania zezwoleń określonych przepisami ustaw szczególnych, usługi projektowe, architektoniczne, budowlane, artystyczne, pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, usługi i produkcja w zakresie obróbki drewna, metalu, tkanin, tworzyw sztucznych i naturalnych, artykułów chemicznych z wyłączeniem artykułów koncesjonowanych i objętych zezwoleniami ustaw szczególnych, import, eksport, handel hurtowy i detaliczny obwoźny w zakresie art. spożywczych i przemysłowych z wyłączeniem artykułów koncesjonowanych i objętych rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 25 października 1994 r."
Działalność gospodarcza obejmująca obsługę prawną podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej podlegała wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Przepis ten został skreślony /art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw; ustawa ta weszła w życie 15 września 1997 r./ W związku z tym, że podstawa prawna została uchylona, wpis do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie: "obsługa prawna podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej" wygasł z dniem wejścia w życie powołanej ustawy, tj. 15 września 1997 r. Jednocześnie, zgodnie z unormowaniem zawartym w ustawie o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw, prowadzenie działalności polegającej na obsłudze prawnej podmiotów gospodarczych podlega rygorom określonym w tej ustawie, co w myśl art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej wyklucza możliwość wpisania tego rodzaju działalności do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez organy gmin.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa zarzucając jej: 1/ naruszenie art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2/ naruszenie art. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, 3/ błędną interpretację art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw, 4/ błędną interpretację art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej.
Pismem z 13 marca 2000 r. skarżący zażądał uzupełnienia wydanej decyzji poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego, który nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nr 0/3572/E w części dotyczącej pkt 4 przedmiotu działalności gospodarczej.
Postanowieniem z 22 marca 2000 r., wydanym na podstawie art. 125 par. 1 w zw. z art. 111 par. 1 Kpa, Prezydent m.st. W. odmówił uzupełnienia decyzji, podkreślając, że decyzja nie wymaga uzupełnienia, ponieważ osnowa decyzji wyraźnie wskazuje, jakiego rozstrzygnięcia dotyczy /wygaśnięcia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej/. Wprawdzie zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie jest decyzją administracyjną, to jednak w stosunku do wpisów do ewidencji działalności gospodarczej stosuje się przepisy Kpa /art. 13 ustawy o działalności gospodarczej/ także w zakresie trybu wzruszania decyzji administracyjnej. Potwierdza to również utrwalona praktyka usankcjonowana przez organ nadzoru właściwy w sprawach ewidencji działalności gospodarczej. Stosownie do art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa wygaśnięcie decyzji można stwierdzić w dwóch alternatywnych sytuacjach. Przy wydawaniu decyzji w tej sprawie art. 162 Kpa został zastosowany w związku z tym, że leżało to w interesie społecznym, a nie ze względu na nakaz wynikający z innego przepisu prawa.
Jawność ewidencji powoduje, że niedopuszczalny jest wpis, który wprowadzałby w błąd co do rzeczywistego stanu prawnego i wynikających z niego ograniczeń w prowadzeniu działalności objętej wpisem. Sytuacja taka pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.
Decyzją z 7 kwietnia 2000 r. Wojewoda M. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczone zostały argumenty powołane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 listopada 1998 r. /II SA 1154/98/, zgodnie z którym wpis w zakresie "obsługi prawnej podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej" nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody M. z powodu jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, a to:
a/ art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b/ art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, c/ art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, d/ art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw, e/ art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, f/ art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
W uzasadnieniu podkreślił, że w obu decyzjach za podstawę orzekania przyjęto zmiany wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 1997 r. do ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy o działalności gospodarczej. Tymczasem w aktualnym stanie prawnym, wynikającym z art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zapewnia wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wolność miejsca pracy, a także z art. 1 i z art. 4 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, organy administracji publicznej powinny w swoich decyzjach wskazać przepis ustawy zabraniający prowadzenia przez osoby fizyczne będące dyplomowanymi prawnikami, lecz nie będące adwokatami lub radcami prawnymi, działalności gospodarczej polegającej na obsłudze prawnej podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej. O ile wyłączenia takie są wyraźnie zawarte w przepisach ustaw dotyczących reprezentacji w postępowaniu sądowym, to w zakresie przedmiotu skargi ograniczenia podobnego rodzaju nie istnieją.
W postępowaniu błędnie uznano, iż do rozpatrywanej sprawy ma zastosowanie art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej, ponieważ z żadnej ustawy nie wynika obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych i żadna ustawa nie reguluje trybu i sposobu uzyskiwania takich zezwoleń. Nie sposób za takie zezwolenie uznać wpisu na listę adwokatów lub na listę radców prawnych, jest to bowiem jedynie sposób udokumentowania określonego rodzaju kompetencji zawodowych dyplomowanych prawników, wynikających ze szczególnych regulacji prawnych, a nie zezwolenie na wykonywanie zawodu prawnika w ogólności. Ustawy: Prawo o adwokaturze oraz ustawa o radcach prawnych mają charakter stricte podmiotowy, gdyż są adresowane wyłącznie do adwokatów i do radców prawnych oraz do osób ubiegających się o te uprawnienia zawodowe i w tym zakresie zawierają regulacje prawne. Nie są to natomiast regulacje przedmiotowe, ponieważ nie zawierają przepisów wyraźnie wskazujących, iż obsługa prawna podmiotów gospodarczych jest wyłącznym uprawnieniem tych dwóch grup zawodowych.
Nie jest również przedmiotem tych ustaw ustalenie trybu i sposobu wykonywania obsługi prawnej podmiotów gospodarczych przez dyplomowanych prawników w ogólności, a jedynie wykonywanie działalności zawodowej przez adwokatów i radców prawnych.
Błędne jest odwołanie się w postępowaniu do faktu skreślenia art. 24 ustawy o działalności gospodarczej jako stanowiącego wcześniej podstawę prawną przedmiotowego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ przepis ten nie mógł stanowić samoistnej podstawy dokonania wpisu. Zawierał on regulację dotyczącą wyłącznie spółek i spółdzielni z udziałem adwokatów lub radców prawnych, a nie przedsiębiorców prowadzących działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
W ocenie skarżącego Decyzja Wojewody M. naruszyła art. 22, 32 ust. 2, 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone wcześniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący uzyskał 9 grudnia 1996 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej. Podstawę prawną wpisu stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, a w szczególności przepis art. 2 ust. 1 ustawy zawierający ogólną definicję pojęcia działalności gospodarczej, a także przepis art. 24 ust. 1 uściślający pojęcie tej działalności w odniesieniu do świadczenia pomocy prawnej /obsługi prawnej/.
Ten drugi przepis zamieszczony został w rozdziale 4 powołanej ustawy zawierającym "przepisy szczególne". Oznacza to, iż normował on sytuacje rozciągające pojęcie działalności gospodarczej na nietypowe rodzaje aktywności zawodowej. Oznacza to także, że bez zamieszczenia takiego przepisu, sam przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do dokonania przedmiotowego wpisu.
Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem ustawa z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/ skreśliła art. 24 ustawy o działalności gospodarczej.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zmienia to sytuację prawną skarżącego, ponieważ - z przyczyn podanych już wyżej - podstawy wpisu do ewidencji gospodarczej w odniesieniu do świadczenia pomocy prawnej /obsługi prawnej/ nie mógłby stanowić jedynie przepis art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Stanowisko takie wynika również z odmiennego, niż dotychczas, unormowania ram podmiotowych i organizacyjnych możliwości świadczenia pomocy prawnej osobom fizycznym, podmiotom gospodarczym oraz jednostkom organizacyjnym. Przepisy art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze i art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 maja 1997 r. jednoznacznie bowiem przesądziły, iż działalność taka należy do adwokatów i radców prawnych, wykonujących swój zawód w kancelariach, zespołach i spółkach.
Powyższe podmioty wykonują tę działalność w ramach korporacji zawodowych, do których mają obowiązek przynależeć i w związku z tym posiadają nie tylko związane z tym prawa, ale także obowiązki /np. podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej w wypadku niewłaściwego wykonywania swych obowiązków/.
O słuszności powyższych wywodów świadczy też przepis art. 6 ust. 2 ustawy o radcach prawnych ograniczający uprawnienia osób posiadających wyższe wykształcenie prawnicze do udzielania opinii prawnych.
Z przytoczonych wyżej przyczyn wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej stał się bezprzedmiotowy, co oznacza, iż wynikające z niego prawa i obowiązki przestały już istnieć i chodziło już tylko o "formalne" potwierdzenie tego stanu rzeczy /por. w tej mierze wyrok SN z dnia 16 stycznia 1992 r. III ARN 41/91 - nie publ./. Wygaszenie decyzji w tym zakresie leży też w interesie społecznym, skoro właśnie ta przesłanka legła u podstaw zmian w omówionym wyżej zakresie podmiotowym i organizacyjnym świadczenia pomocy prawnej.
Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1998 r. II SA 1154/98. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, jak również nie jest sprzeczna ze wskazanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji RP.
Z powyższych względów na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.