Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 21 maja 1998 r., II SA 330/98

Sentencja

1. oddala skargę w przedmiocie wyrażenia zgody na dodatkowe zatrudnienie sędziego SN w stanie spoczynku.

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem administracyjnym z dnia 19 stycznia 1998 r. (...) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w związku z pismem Pani Sędziego w stanie spoczynku Barbary B. nie wyraził zgody na zatrudnienie jej w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Stanowisko swoje uzasadniał tym, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi do dodatkowego zatrudnienia sędziów w stanie spoczynku mają odpowiednio zastosowanie przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, które wykluczają /art. 41 ust. 1/ pozostawianie sędziego SN w innym stosunku pracy, z wyjątkiem stosunku pracy profesora w szkole wyższej albo placówce naukowo-badawczej.

Wprawdzie Pierwszy Prezes SN wyraził wątpliwość czy sędzia w stanie spoczynku "piastuje" stanowisko sędziego, niemniej zauważył, że ustawa o Sądzie Najwyższym została uchwalona wówczas, gdy nie istniał status sędziego w stanie spoczynku, co do takiego sędziego stosuje się ustawę o SN "odpowiednio" oraz regulacje dotyczące tego statusu nie zawierające żadnych dodatkowych przepisów dotyczących zatrudnienia sędziego w stanie spoczynku.

Zdaniem Pierwszego Prezesa SN odrzucenie jakichkolwiek ograniczeń dodatkowego zatrudnienia sędziego w stanie spoczynku kłóciłoby się zbyt jaskrawo z ograniczeniami zawartymi w systemie emerytalnym i nie mogłoby być zaaprobowane przy wykładni ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Wnioskodawczyni sędzia SN w stanie spoczynku Barbara B. wnosiła na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym o usunięcie naruszenia prawa wynikającego z powyższej decyzji i wyrażenie zgody na jej zatrudnienie w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wniosek swój uzasadniała tym, że pismo Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1998 r. zawiadamiające skarżącą o niewyrażeniu zgody na jej zatrudnienie w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich ma prawny charakter decyzji, na którą przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wnosiła o wnikliwe rozważenie następujących argumentów:

1/ Przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ nie ma zastosowania do sędziów w stanie spoczynku, 2/ Sędziowski stan spoczynku jest odrębnym specyficznym stosunkiem prawnym zbliżonym do stosunku ubezpieczenia społecznego. Nie jest on kontynuacją stosunku pracy, jaki w przeszłości wiązał sędziego z Sądem Najwyższym, gdyż stosunek ten - po przejściu w stan spoczynku - musi ulec rozwiązaniu lub wygasa.

3/ Ustawa o Sądzie Najwyższym nie zawiera przepisów o przejściu sędziów w stan spoczynku i w stosunku do sędziów SN mają zastosowanie przepisy prawa o ustroju sądów powszechnych w tym zakresie.

4/ W art. 68[3] Prawa o u.s.p. jest natomiast odesłanie do art. 68 tego prawa, gdyż przepis stwierdza, że art. 68 stosuje się odpowiednio do sędziów w stanie spoczynku.

Wymóg uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia nie może być utożsamiany z zakazem pozostawania w stosunku pracy sędziego w stanie spoczynku.

Taki zakaz narusza bowiem podstawowe prawa konstytucyjne sędziego w stanie spoczynku /art. 30 ust. 1, 2, art. 32, art. 65 ust. 1 Konstytucji/.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zawiadomił sędziego SN w stanie spoczynku Barbarę B. pismem z dnia 3 lutego 1998 r. (...), że w związku z wystąpieniem z dnia 28 stycznia 1998 r. brak jest podstaw do zmiany zajętego przez niego stanowiska, wyrażonego w piśmie z dnia 19 stycznia br. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu 2.03.1998 r. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1998 r., skarżąca sędzia SN w stanie spoczynku Barbara B. wnosiła o jej uchylenie z powodu jej niezgodności z prawem i przekazanie sprawy Pierwszemu Prezesowi SN w celu wydania nowej decyzji uwzględniającej przesłanki z art. 68 par. 1 i 2 w związku z art. 68[3] Prawa o u.s.p. i art. 61 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym zamiast art. 68 par. l, 3 i 4 ustawy Prawo o u.s.p. w związku z art. 1 ust. 2-8 i art. 6 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 782/ i art. 61 cyt. ustawy o Sądzie Najwyższym.

2/ naruszenie art. 30, 31 ust. 1 i 3 oraz 32 Konstytucji RP.

Skargę swoją uzasadniała w sposób następujący.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie konkretnie obowiązujące regulacje prawne nakazują stosować odpowiednio art. 41 ust. 1 do sędziów w stanie spoczynku. Nie ma bowiem takich regulacji. Przeciwnie - z wykładni gramatycznej, systemowej i celowościowej wynika, że art. 41 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym nie ma żadnego zastosowania do dodatkowego zatrudnienia sędziów SN w stanie spoczynku.

Tezy o zakazie pozostawania w stosunku pracy sędziów SN w stanie spoczynku nie można również wyprowadzić z istoty prawnej stanu spoczynku. Sędziowski stan spoczynku jako odrębny stosunek prawny, nie będący kontynuacją uprzedniego stosunku pracy wykazuje podobieństwo do stanu spoczynku żołnierzy zawodowych, którzy nie podlegają ograniczeniom w zatrudnianiu. Analiza art. 68 prawa o u.s.p. i art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o SN prowadzi do wniosku, że w stosunku do sędziów SN w stanie spoczynku będzie miął odpowiednie zastosowanie art. 68 par. l, 3 i 4 o u.s.p. Zaskarżona decyzja narusza art. 31 Konstytucji, albowiem zakaz pozostawania sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku w stosunku pracy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich oparto nie na konkretnym przepisie ustawy regulującym status prawny sędziego w stanie spoczynku, lecz w istocie na dowolnym założeniu, że "odrzucenie jakichkolwiek ograniczeń dodatkowego zatrudnienia sędziego w stanie spoczynku kłóciłoby się zbyt jaskrawo z ograniczeniami zawartymi w systemie emerytalnym (...)"

Ograniczenie w systemach emerytalnych dotyczące dodatkowego zatrudnienia odnoszą się do wysokości zarobków, a nie obejmują zakazu pozostawania w dodatkowym zatrudnieniu.

W odpowiedzi na skargą Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wnosił o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga Barbary B. jest niedopuszczalna.

Nie jest bowiem skargą, na działania organu władzy publicznej, o których mowa w art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowisko wyrażone przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie zgody na dodatkowe zatrudnienie sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku nie może być także traktowane jako decyzja administracyjna, a w konsekwencji nie może stać się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zawiera ona bowiem cechy zewnętrzności, jest bowiem ten akt skierowany do podmiotu pozostającego w więzi natury: przełożony - podwładny.

Przepis art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa stanowi, iż kodeks postępowania administracyjnego nie ma zasadniczo zastosowania przy podejmowaniu aktów przez przełożonych w stosunku do podwładnych zatrudnionych w organach władz publicznych, chyba że przepis szczególny stanowiłby co innego.

Relacje Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego sędzia tego Sądu w stanie spoczynku w kwestiach dotyczących uzyskiwania zgody na dodatkowe zatrudnienie mogą być traktowane jako relacje typu: przełożony - podwładny na mocy art. 68 par. 1 prawa o u.s.p. w związku z art. 68[3] tej ustawy /a w stosunku do sędziów Sądu Najwyższego w związku z art. 61 ustawy o Sądzie Najwyższym/, jako że pozycja sędziego w stanie spoczynku jest zbliżona z pozycją, sędziego pozostającego w stosunku pracy.

W art. 19 pkt 2 ustawy o NSA stanowi się, iż kognicji tego Sądu nie podlegają m.in. sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w urzędach administracji publicznej, to jest organów w rozumieniu art. 20 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o NSA.

W piśmie skarżącej Barbary B. z dnia 2.04.1998 r. podniesione zostały dodatkowe argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

Podmiotem, którego przedmiotem działalności jest władcze wykonywanie funkcji administracyjnych w stosunku do sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku w zakresie odnoszącym się do dodatkowego zatrudnienia jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego.

Przy założeniu że pisma Pierwszego Prezesa SN z 19 stycznia 1998 r., nie można traktować jako decyzji administracyjnej to i tak akt ten podlegałby zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Zdaniem skarżącej wbrew zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę sędzia w stanie spoczynku i prezes sądu nie pozostają, w stosunku przełożony - podwładny w rozumieniu art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa, jak również nie pozostają w stosunku podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 19 pkt 2 o NSA.

Po pierwsze dlatego, że ich stosunek zatrudnienia ustal wskutek przejścia w stan spoczynku albo wskutek rozwiązania w przeszłości tego stosunku wobec przejścia na emeryturą lub rentę, a po drugie że nawet sędziowie zawodowo czynni nie pozostają w stosunku podległości z uwagi na art. 178 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznawania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa wymienione w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W myśl art. 20 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez akty lub czynności z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności podejmowane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają, charakteru cywilnoprawnego.

Organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym są, zarówno organy administracji rządowej wszystkich stopni, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Rozróżnienie aktów i czynności publicznoprawnych i prywatnoprawnych będące konsekwencją, podziału systemu prawa na prawo publiczne i prywatne nie wynika niestety z żadnej prawnej dekretacji. Przypisanie aktom i czynnościom waloru publicznoprawnego lub prywatnoprawnego wymaga przyjęcia określonych założeń oceniających, które z natury są, sporne.

Na ogół jednak uznaje się za akty i czynności o charakterze publicznoprawnym działania organów administracyjnych podejmowane w zakresie administracji publicznej. Zdaniem Sądu czynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udzielająca lub odmawiająca sędziemu Sądu Najwyższego w stanie spoczynku zgody na podjęcie zatrudnienia nie jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, z zakresu prawa pracy a nosi znamiona czynności wymienionej w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, czyli z zakresu administracji publicznej.

Regulacja ustawowa dotycząca stanu spoczynku sędziów nie pozwala jednoznacznie określić czym jest ten stan spoczynku. Pozwala jednakże przyjąć, że sędzia w stanie spoczynku nie zajmuje stanowiska sędziego /nie piastuje stanowiska sędziego/ i nie pozostaje w stosunku pracy sędziego.

Mimo, że ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 782/ nie identyfikuje przejścia w stan spoczynku z ustaniem stosunku pracy, takie właśnie skutki należałoby temu przejściu przypisać.

Instytucja stanu spoczynku została uregulowana w rozdziale 2 w dziale II ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych pt. "Powstanie i ustanie stosunku służbowego sędziów". Zakładając, iż ma ona prawnie jednorodny charakter, niezależnie od podstaw przejścia w stan spoczynku należy zwrócić uwagę, że przepis art. 59 par. 7 cyt. wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przewiduje możliwość powrotu sędziego przeniesionego w stan spoczynku z powodu wymienionego w art. 59 par. 5 na stanowisko sędziego.

Powrotowi sędziego w stanie spoczynku na stanowisko zajmowane poprzednio lub równorzędne należałoby przypisać taką samą treść co powrotowi na stanowisko sędziego, o którym mowa w art. 79[1] 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych /reaktywowanie stosunku pracy/.

Inaczej to samo pojęcie użyte w dwóch różnych przypadkach w ramach tej samej ustawy oznaczałoby zupełnie co innego. Nie ma podstaw do dopatrywania się takiej różnicy znaczeniowej świadczącej skądinąd o istotnym uchybieniu legislacyjnym. Przejście w stan spoczynku musi pociągać ustanie stosunku pracy sędziego.

Trudno bowiem założyć trwale istnienie stosunku pracy pozbawionego zasadniczej jego treści.

Sędzia w stanie spoczynku nie ma statusu pracowniczego. Korzysta jedynie z uprawnień wywodzących się ze stosunku pracy sędziego i ciążą na nim pewne obowiązki sędziego. Ma prawo do uposażenia /art. 71[1] ustawy/. Może używać tytułu sędziego z dodaniem wyrazów "w stanie spoczynku" /art. 78 par. 1 ustawy/.

Nie może podejmować zatrudnienia bez uprzedniej zgody prezesa właściwego sądu /art. 68[3] w związku z art. 68 ustawy/. Ustawą z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, która wprawdzie nie weszła jeszcze w życie z powodu zaskarżenia jej przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego /orzeczeniem TK z dnia 23 czerwca 1998 r.; interesujące w tej sprawie przepisy nie zostały zakwestionowane/ zobowiązuje się sędziego do dochowania godności urzędu sędziego. Za uchybienie tej godności sędzia w stanie spoczynku odpowiada dyscyplinarnie /art. 78[3] par. 1-3 ostatnio znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych/.

Wyrażenie lub niewyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia przez sędziego w stanie spoczynku nie jest więc czynnością pracodawcy podejmowaną, w sferze uprawnień pracowniczych, która w świetle art. 20 ust. 3 ustawy o NSA miałaby charakter cywilnoprawny. Z przedstawionych powodów nie można jej również uznać za przejaw podległości służbowej zachodzącej pomiędzy przełożonym i podwładnym w urzędach organów administracji publicznej /art. 19 pkt Z ustawy o NSA/.

Władztwo organizacyjne, którego wyrazem jest podległość służbowa obejmuje tylko osoby pozostające wewnątrz struktury organizacyjnej urzędu.

Sędziego w stanie spoczynku nie łączy z sądem żaden tego typu stosunek prawny. Nie wystarczy do uzasadnienia istnienie takiej zależności przepis nakazujący sędziemu w stanie spoczynku uzyskanie zgody na podjęcie zatrudnienia.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyrażając zgodę na podjęcie zatrudnienia przez sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku występuje w roli organu w zakresie, w jakim został powołany z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej /art. 20 ust. 2 ustawy o NSA/.

Kieruje on Sądem Najwyższym i w związku z tym jego kompetencje polegają, również na administrowaniu.

Rozstrzygając o prawie sędziego w stanie spoczynku do podjęcia zatrudnienia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie działa jako pracodawca zabiegający o własne interesy w postaci zapewnienia sobie dyspozycyjności pracownika.

Występuje on w interesie publicznym jako organ chroniący pozycję władzy sądowniczej w konstytucyjnym porządku państwa. Autorytet tej władzy mógłby doznać uszczerbku, gdyby osoba nosząca tytuł sędziego w stanie spoczynku podejmowała się każdego zajęcia zawodowego.

Tak jak sędziemu czynnemu Sądu Najwyższego zgodnie z treścią przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ nie wolno obok podstawowego stanowiska sędziego pozostawać w innym stosunku pracy, z wyjątkiem stosunku pracy profesora w szkole wyższej albo placówce naukowo-badawczej tak również sędziemu Sądu Najwyższego w stanie spoczynku do którego ma zastosowanie odpowiednio powyższy przepis nie może udzielić zgody Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego na inne zatrudnienie poza wymienionym w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Samodzielna regulacja określająca przesłanki dopuszczalności podejmowania zatrudnienia przez sędziego Sądu Najwyższego jest zawarta wyłącznie w przepisie art. 41 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Do sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku nie ma zastosowania, zdaniem Sądu, przepis art. 68 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych z uwagi na powyższe uregulowanie w ustawie o Sądzie Najwyższym.

Przepis art. 68 Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowiący część regulacji instytucji stanu spoczynku odsyła do art. 68 p.o.u.s.p. dotyczącego czynnych sędziów sądów powszechnych. Należy zauważyć, iż zawarte w ustawie o ustroju sądów powszechnych przepisy regulujące stan spoczynku nie odnoszą się wprost do sędziów Sądu Najwyższego.

Mają one do nich zastosowanie na mocy art. 61 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Przepis ten stanowi, że w sprawach nie uregulowanych ustawą, o Sądzie Najwyższym stosuje się do Sądu Najwyższego oraz do sędziów tego Sądu odpowiednie przepisy prawa o ustroju sądów powszechnych, a w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie - przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

Podejmowanie dodatkowego zatrudnienia przez sędziego Sądu Najwyższego reguluje cytowany wyżej przepis art. 41 ustawy o Sądzie Najwyższym. Nie ma tu więc miejsca na zastosowanie przepisu art. 68 prawo o ustroju sądów powszechnych względem sędziów Sądu Najwyższego pozostających w stanie spoczynku. Przepis art. 68 prawo o ustroju sądów powszechnych może być jedynie stosowany względem sędziów sądów powszechnych a poprzez odesłanie zawarte w art. 68[3] p.o.u.s.p. odpowiednio również w stosunku do sędziów sądów powszechnych w stanie spoczynku.

Po przeanalizowaniu wszystkich aspektów kwestionowanej przez sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku Barbarą B., odmowy wyrażenia zgody na jej zatrudnienie w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich należy stwierdzić dopuszczalność skargi na powyższą czynność /akt/ Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Natomiast oceniając zgodność powyższej czynności administracyjnoprawnej z przepisami prawa materialnego a w szczególności z art. 41 ust. 1 w związku z art. 61 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 68[3] prawa o ustroju sądów powszechnych to uznać trzeba że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie naruszył tych przepisów ani innych przepisów prawa materialnego.

Nie można mówić również o naruszeniu w tej sprawie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA/.

Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.