Uzasadnienie
Wojewoda L., działając na podstawie art. 111 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, wpisał Urszulę Ł., zamieszkałą w J.-G., zwaną dalej "skarżącą", do ewidencji egzaminatorów, wydając jej w dniu 14 grudnia 1999 r. legitymację egzaminatora. Zważywszy na treść pisma Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 6 lipca 2000 r. (...), w świetle którego wpisu do ewidencji egzaminatorów dokonuje wojewoda właściwy według miejsca zamieszkania, a zatem w odniesieniu do skarżącej Wojewoda D., Wojewoda L. wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wykreślenia skarżącej ze wspomnianej ewidencji. Ostatecznie jednak, decyzją z dnia 4 sierpnia 2000 r. (...), umorzył to postępowanie. Zdaniem Wojewody L. Prawo o ruchu drogowym nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że wpis do ewidencji egzaminatorów następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa. W omawianej kwestii nie mają też zastosowania przepisy o właściwości miejscowej organu, a w szczególności przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa.
Ostateczną decyzją Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 grudnia 2000 r. (...) utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 27 października 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody L. z dnia 4 sierpnia 2000 r. (...), a także decyzji dotyczącej wpisu skarżącej do ewidencji egzaminatorów. Według Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wpis do ewidencji egzaminatorów następuje w drodze decyzji. Ponadto, wpisując skarżącą do ewidencji egzaminatorów, Wojewoda L. uczynił to z naruszeniem przepisu art. 19 i art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa, skoro skarżąca miała miejsce zamieszkania na terenie województwa D. Zatem, Wojewoda L. orzekł w sprawie nienależącej do jego właściwości miejscowej. W odniesieniu do skarżącej organem właściwym do załatwienia jej wniosku o wpisanie do ewidencji egzaminatorów jest więc Wojewoda D. Te względy zadecydowały o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody L. z dnia 4 sierpnia 2000 r., a także decyzji tego organu w sprawie wpisu skarżącej do ewidencji egzaminatorów /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że wpisu do ewidencji egzaminatorów dokonuje wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kandydata na egzaminatora, ogranicza możliwość wykonywania wspomnianego zawodu jedynie do obszaru województwa podlegającego właściwości miejscowej tego organu, co narusza przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Organem kompetentnym do dokonania wpisu egzaminatora do ewidencji jest, w ocenie skarżącej, każdy wojewoda właściwy ze względu na obszar, na którym egzaminator zamierza wykonywać pracę w tym charakterze. Ponadto, jak wywodzi, wpis do ewidencji egzaminatorów nie następuje w drodze decyzji i tym samym nie mają tutaj zastosowania przepisy o właściwości miejscowej, a w szczególności przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa.
Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi. Wpis do ewidencji egzaminatorów nie jest, jak podkreśla, czynnością materialno-techniczną, lecz dokonywany jest w drodze decyzji. Nabycie zaś uprawnień egzaminatora, w następstwie wpisu do ewidencji egzaminatorów u właściwego miejscowo wojewody, nie ogranicza prawa egzaminatora do zatrudnienia się w dowolnie wybranym ośrodku egzaminacyjnym. Wojewoda nie jest bowiem pracodawcą egzaminatora, a jedynie sprawuje nadzór nad przeprowadzeniem egzaminów państwowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Analizując pod tym kątem skargę, nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyłania się kwestia formy w jakiej dokonywany jest, w trybie art. 111 Prawa o ruchu drogowym, wpis do ewidencji egzaminatorów, a w szczególności, czy ma on postać decyzji /art. 104 Kpa/, czy też czynności materialno-technicznej. Gdyby bowiem założyć, że mamy tutaj do czynienia z czynnością materialno-techniczną, czynność ta, pomijając przypadki określone w odrębnych ustawach, nie mogłaby stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 111 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, stosownie do którego wojewoda dokonuje wpisu osoby do ewidencji egzaminatorów, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 110 ust. 1 pkt 1-9, nie precyzuje wyraźnie formy w jakiej powinno to nastąpić. Natomiast skreślenie egzaminatora ze wspomnianej ewidencji winno nastąpić w drodze decyzji, co wynika z wyraźnego brzmienia art. 113 ust. 2 tej ustawy. Jednakże brak byłoby dostatecznych podstaw dla doszukiwania się w treści art. 113 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym argumentów na rzecz stanowiska, że wpis do ewidencji egzaminatorów, prowadzonej w trybie art. 111 tej ustawy, ma postać czynności materialno-technicznej. Czynność materialno-techniczna, która może obejmować różnorodne stany faktyczne /np. czynność doręczenia decyzji/, wywiera określone skutki w świetle prawa materialnego. Jednakże, co wymaga podkreślenia, w czynności materialno-technicznej brak jest charakterystycznego dla decyzji elementu rozstrzygnięcia sprawy.
Przesądzenie więc, czy wpis do ewidencji egzaminatorów następuje w drodze decyzji, czy też jest czynnością materialno-technicznej uzależnione jest zatem od oceny, czy z tym działaniem organu administracji publicznej wiąże się rozstrzygnięcie sprawy, a w rezultacie nabycie przez egzaminatora określonych praw i obowiązków. O tych kwestiach decydują przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 111 i art. 110a Prawa o ruchu drogowym. W świetle art. 111 ust. 1 cytowanej ustawy wpisanie bądź odmowa wpisania określonej osoby do ewidencji egzaminatorów niewątpliwie zawiera element rozstrzygnięcia. Wojewoda bowiem musi przesądzić, czy kandydat na egzaminatora spełnia wszystkie ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 110 ust. 1 pkt 1-9 cytowanej ustawy. I tak w świetle tych przepisów, według redakcji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, egzaminatorem może być osoba, która:
1/ jest obywatelem polskim, 2/ posiada wykształcenie wyższe, 3/ posiada prawo jazdy kategorii B przez okres co najmniej 6 lat oraz uprawnienie do kierowania pojazdami rodzaju objętego egzaminowaniem przez okres co najmniej 1 roku, 4/ potwierdziła wymagany stan zdrowia i predyspozycje psychiczne odpowiednim orzeczeniem, 5/ nie była karana wyrokiem sądu lub orzeczeniem kolegium do spraw wykroczeń za przestępstwo lub wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym, 6/ ukończyła kurs kwalifikacyjny w jednostce upoważnionej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, 7/ uczestniczyła w 7 egzaminach państwowych w charakterze obserwatora oraz przeprowadziła co najmniej 3 takie egzaminy pod kierunkiem egzaminatora wyznaczonego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego i uzyskała pozytywną opinię, 8/ zdała egzamin przed komisją weryfikacyjną powołaną przez:
a/ Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej - w zakresie sprawdzania kwalifikacji na wszystkie kategorie prawa jazdy, z wyjątkiem kategorii T, b/ wojewodę - w zakresie sprawdzania kwalifikacji na prawo jazdy kategorii T lub pozwolenie do kierowania tramwajem, 9/ daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków.
Za materią decyzyjną wpisu do ewidencji egzaminatorów, dokonywanego w trybie art. 111 Prawa o ruchu drogowym, przemawiają również wynikające stąd dla egzaminatora prawa i obowiązki. Kwestie te normuje obecnie przepis art. 110a Prawa o ruchu drogowym. I tak egzaminator zobowiązany jest do:
1/ rzetelnego i bezstronnego wykonywania powierzonych zadań, 2/ rozwijania wiedzy zawodowej i podnoszenia kwalifikacji, 3/ godnego zachowania w czasie wykonywania obowiązków.
Egzaminator zatrudniony w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego nie może jednocześnie prowadzić szkoleń dla kandydatów na kierowców, szkoły nauki jazdy ani być jej właścicielem lub współwłaścicielem.
Natomiast egzaminator w czasie wykonywania obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, która neguje stosowanie przepisów o właściwości miejscowej organu do czynności wojewody w przedmiocie wpisania określonej osoby do ewidencji egzaminatorów na tej podstawie, że brak jest w tej mierze odpowiedniego przepisu w Prawie o ruchu drogowym. Wprawdzie rzeczywiście w omawianej ustawie nie ma takiej regulacji. Również zagadnienie to nie zostało unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów /Dz.U. nr 72 poz. 462 ze zm./, obowiązującym w dacie wpisania skarżącej do ewidencji egzaminatorów. Natomiast odpowiedni w tej mierze przepis zawarty jest już w par. 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów /Dz.U. nr 150 poz. 1681/. Stosownie do tego przepisu wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o uprawnienie do egzaminowania kandydatów na kierowców i kierowców lub kandydatów na motorniczych i motorniczych wpisuje ją do ewidencji, jeżeli spełnia wymogi, o których mowa w art. 110 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym.
Wobec braku w przepisach prawa materialnego regulacji, iż właściwym w sprawie wpisania do ewidencji egzaminatorów jest wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kandydata na egzaminatora, jak tego oczekiwałaby skarżąca, trudno byłoby podzielić jej stanowisko w zakresie kompetencji każdego wojewody, właściwego miejscowo ze względu na teren województwa, na którym kandydat na egzaminatora zamierza wykonywać pracę w tym charakterze. Natomiast w tej sytuacji ma tutaj zastosowanie, na zasadach ogólnych, Kodeks postępowania administracyjnego /art. 1 pkt 1/. W rezultacie, w kwestii właściwości miejscowej wojewody wpisującego daną osobę do ewidencji egzaminatorów, ma zastosowanie przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawach innych, niż określonych w art. 21 par. 1 pkt 1 i 2, ustala się w pierwszej kolejności według miejsca zamieszkania.
Natomiast przeciwko stanowisku skarżącej, iż organem kompetentnym do wpisania do ewidencji egzaminatorów jest każdy wojewoda właściwy miejscowo ze względu na teren województwa, na którym kandydat na egzaminatora zamierza wykonywać pracę w tym charakterze, przemawiają względy wykładni funkcjonalnej art. 110 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Niewątpliwie jednym z celów prowadzenia ewidencji egzaminatorów jest zapewnienie skutecznego nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów w zakresie prawa jazdy, a także i nadzoru nad egzaminatorami. Nadzór ten sprawuje wojewoda, na co wskazuje przepis art. 112 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W świetle tego przepisu, co wymaga podkreślenia, egzamin na prawo jazdy ma charakter egzaminu państwowego. Pozytywne jego złożenie przez kandydata na kierowcę uprawnia go do kierowania pojazdami na terenie całego kraju, a nie tylko na obszarze województwa, gdzie był wpisany do wspomnianej ewidencji egzaminator, przed którym kierowca złożył egzamin na prawo jazdy. Gdyby zatem przyjąć stanowisko skarżącej, że nadzór nad egzaminami państwowymi na prawo jazdy, a tym samym i nadzór nad egzaminatorami, sprawuje nie jeden tylko wojewoda, tj. wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania egzaminatora, lecz kilku wojewodów, w zależności od odpowiednich w tym względzie wniosków egzaminatorów, mogłoby dojść do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Przykładowo wówczas egzaminator wpisany do ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez kilku wojewodów, następnie skreślony z tej ewidencji przez jednego z wojewodów, w trybie art. 113 Prawa o ruchu drogowym, mógłby nadal egzaminować kandydatów na kierowców w innych województwach. Zważywszy na znaczenie jakie przywiązuje cytowana ustawa do bezpieczeństwa ruchu drogowego trudno byłoby założyć, aby racjonalny ustawodawca godził się na osłabiającą nadzór nad egzaminatorami decentralizację tego nadzoru na więcej niż jednego wojewodę.
Z omawianych względów trafnie ustalono w zaskarżonej decyzji, że Wojewoda L., wpisując do ewidencji egzaminatorów zamieszkałą w J.-G. skarżącą, naruszył tym samym przepis art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa.. Zasadne więc było dokonane przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 17 października 2000 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją, stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. z dnia 4 sierpnia 2000 r. (...), a także decyzji tego organu dotyczącej wpisu skarżącej do ewidencji egzaminatorów,
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Rację ma bowiem Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, że nabycie uprawnień egzaminatora, w następstwie wpisu do ewidencji egzaminatorów u właściwego miejscowo wojewody, stosownie do art. 21 par. 1 pkt 3 Kpa, nie ogranicza prawa egzaminatora do zatrudnienia się w dowolnie wybranym ośrodku egzaminacyjnym. Innymi słowy, wpis do ewidencji egzaminatorów u właściwego miejscowo wojewody nie narusza konstytucyjnej wolności danego egzaminatora w zakresie wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.
W tym stanie, wobec braku stwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.