Uzasadnienie
Kurator Oświaty i Wychowania w S., powołując się na ustawę z dnia 13 lipca 1990 r. o rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz terenowych organów administracji rządowej /Dz.U. nr 51 poz. 300/, rozwiązał z Krzysztofem G., starszym wizytatorem w Kuratorium, stosunek pracy w drodze wypowiedzenia z dniem 1 września 1990 r., tak aby uległ on rozwiązaniu z dniem 30 listopada 1990 r. Uzasadnienie decyzji z dnia 20 sierpnia 1990 r. Nr OW-1020/6/90 jest jednozdaniowe i jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy podano w nim "reorganizację i nową koncepcję funkcjonowania Kuratorium Oświaty i Wychowania".
Krzysztof G. odwołał się od decyzji Kuratora Oświaty i Wychowania w S. do Ministra Edukacji Narodowej, który decyzją z dnia 11 września 1990 r. Nr DKS-1200-613/90 utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Minister stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że decyzja organu I instancji "nie zawiera uchybień natury formalnoprawnej", ponieważ "reorganizację pracy Kuratorium Oświaty i Wychowania i związaną z tym potrzebę opracowania nowej struktury organizacyjnej tego urzędu należy uznać za wystarczającą przyczynę zmian kadrowych na poszczególnych stanowiskach pracy /pedagogicznych i niepedagogicznych/". W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że kuratorzy zostali zobowiązani do opracowania nowych statutów kuratoriów na podstawie zarządzenia nr 22 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 czerwca 1990 r. w sprawie zasad organizacji kuratorium oświaty i wychowania /Dz.Urz. MEN nr 5 poz. 32/.
Krzysztof G. zaskarżył decyzję Ministra Edukacji Narodowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji brak jest szerszego wywodu prawnego, wskazującego, że działania podjęte w stosunku do niego przez Kuratora /rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem/ mieszczą się w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r., przyjętym jako prawna podstawa wypowiedzenia. Zdaniem skarżącego, reorganizacja Kuratorium, podana jako podstawa faktyczna wypowiedzenia, nie przesądza jeszcze o tym, czy jest wystarczającą przyczyną zmian kadrowych na poszczególnych stanowiskach pracy i czy można ja uznać za inną ważną przyczynę wypowiedzenia. Planowana reorganizacja nie wiąże się z likwidacją stanowisk pracy. Stanowisko, które zajmuje skarżący, nie jest likwidowane, mieści się w nowej strukturze Kuratorium, a obsada kadrowa Kuratorium jest niepełna. Krzysztof G. podał także, iż Kurator, wydając decyzję, nie zasięgnął opinii przedstawicielstwa pracowniczego. Przyznał jednak, że rada pracownicza w Kuratorium nie funkcjonuje. Wskazał, że w postępowaniu II instancji nie wyjaśniono zasadności jego stwierdzeń zawartych w odwołaniu co do oceny jego kwalifikacji i umiejętności oraz przydatności do pracy w Kuratorium. Skarga podnosi też naruszenie przez zaskarżoną decyzją wymagań formalnych, którym zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego musi odpowiadać każda decyzja administracyjna. Krzysztof G. wskazał wreszcie, że rozwiązanie stosunku pracy w Kuratorium nastąpi po okresie ocenianym jako "ruch służbowy w oświacie", ponieważ rozwiązanie to ma nastąpić z dniem 30 listopada 1990 r. Na czas zajmowania stanowiska wymagającego kwalifikacji pedagogicznych w organie administracji państwowej otrzymał jako nauczyciel urlop bezpłatny w szkole /art. 17 ust. 6 Karty nauczyciela/. Po rozwiązaniu więc stosunku pracy w urzędzie ma jako nauczyciel prawo powrotu do szkoły, w której był uprzednio zatrudniony. Jego powrót do pracy w szkole z dniem 1 grudnia 1990 r. jednak zakłóci rytm jej pracy i spowoduje konieczność dokonania zmian organizacyjnych, między innymi przez zmniejszenie przydziału godzin innym nauczycielom.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy - Karta nauczyciela nie zawierają przepisu dającego nauczycielowi "prawo do zmiany stosunku pracy w okresie ruchu służbowego", jak to sformułował skarżący. Zresztą odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że - zważywszy na okres obowiązywania ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. /1 sierpnia 1990 r. - 31 stycznia 1991 r./ - urzędnicy państwowi, zatrudnieni na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych, byliby wyłączeni spod jej działania. Minister w odpowiedzi na skargę podjął próbę szerszego wyjaśnienia /czego nie ma w zaskarżonej decyzji/, na czym polegają zasadnicze zmiany w organizacji kuratorium oświaty i wychowania /przejęcie przez kuratorium sprawowania bezpośredniego nadzoru nad szkołami podstawowymi i innymi placówkami nadzorowanymi dotychczas przez organy administracji stopnia podstawowego/. Stwierdził także, że w tej chwili "istotnym zmianom ulegają również zasady działania szkolnictwa zawodowego i sprawowania nad nim nadzoru", nie precyzując jednak, na czym te zmiany polegają, zwłaszcza w Kuratorium Oświaty i Wychowania w S., gdzie skarżący jest starszym wizytatorem szkolnictwa zawodowego. Te zmiany w działalności kuratorium oświaty i wychowania należy uznać, zdaniem Ministra, za "ważną" przyczynę w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r., powołanej w decyzji. Z tego organ ten wyprowadził wniosek, że "błędne jest utożsamianie przez skarżącego reorganizacji jedynie z likwidacją określonych stanowisk pracy i zmniejszeniem stanu zatrudnienia", jak to stanowi art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./. Zdaniem Ministra, art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. przewidział możliwość rozwiązania stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym także z powodu innych reorganizacji niż określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, "uznanych przez kierownika urzędu za ważne". Minister uważa, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. stanowi "instrument realizacji polityki kadrowej należącej do kierownika urzędu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz terenowych organów administracji rządowej /Dz.U. nr 51 poz. 300/ musi być poprzedzone ustaleniem stosunku tej ustawy do ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./. Wynika to zarówno z tego, że w myśl zasady ogólnej nie można interpretować przepisów prawa nie odwołując się do całości obowiązującego w danej materii ustawodawstwa, jak i z tego, że art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. wprost nawiązuje do art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.
Analiza art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy epizodycznej z dnia 13 lipca 1990 r. wskazuje, że na czas jej obowiązywania /od dnia 1 sierpnia 1990 r. do dnia 31 stycznia 1991 r./ nie zmieniono ani nie zawieszono obowiązywania żadnego z przepisów omawianej ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Jedyna zmiana, wprowadzona na okres tych 6 miesięcy, polega na dodaniu do art. 13 tej ustawy jeszcze jednej przyczyny uprawniającej do rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym w drodze wypowiedzenia. Oznacza to, że tę "nową przyczynę" należy w ciągu 6 miesięcy obowiązywania ustawy epizodycznej interpretować zgodnie z wszystkimi wymaganiami art. 13, jak również z wszystkimi założeniami całej ustawy z dnia 16 września 1982 r.
Założenia całej tej sprawy są nie mniej ważne niż konkretne postanowienia wynikające z rozwiązań przyjętych w jej art.
- Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy epizodycznej z dnia 13 lipca 1990 r. użył na określenie nowej przyczyny rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym typowego pojęcia nieostrego "inne ważne przyczyny". Zgodnie z poglądem powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa zastosowanie pojęcia nieostrego nie tylko wymaga wskazania jego uwarunkowań zewnętrznych, wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa /w tym w szczególności w Konstytucji/, ale także wymaga wskazania jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego.
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ jest pragmatyką służbową, odrębnie regulującą stosunek pracy urzędnika państwowego mianowanego w porównaniu z innymi rodzajami pracowników. Pracownik urzędu państwowego, ze względu na swoje zadania w sprawnym funkcjonowaniu państwa, ma wyższy niż inni pracownicy stopień podporządkowania /zdyscyplinowania/ i dyspozycyjności. Jako przedstawiciel państwa, ma szeroki zakres obowiązków i rozbudowaną odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną za ich niedopełnienie. W zamian za to ma zagwarantowaną wyższą niż inni pracownicy stabilizację stosunku pracy, trwale wiążącą go z urzędem. Podobnie jak w innych państwach Europy, zakłada się, że w chwili wstąpienia do służby administracyjnej urzędnik powinien poświęcić jej całe swoje życie zawodowe. Dlatego szczegółowo określono w tej ustawie, jakie sytuacje upoważniają kierownika urzędu do rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym w drodze wypowiedzenia /art. 13 ustawy/ lub bez wypowiedzenia /art. 14/. Analiza tych przepisów wskazuje, że ustawowe przyczyny rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym mają jasną ratio legis, ściśle zharmonizowaną z podanymi wyżej podstawowymi założeniami omawianej ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.
Zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy epizodycznej z dnia 13 lipca 1990 r. nowa przyczyna rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, określona za pomocą pojęcia nieostrego "inne ważne przyczyny", podlega też uwarunkowaniom wynikającym z Konstytucji. Chodzi tu o najważniejsze prawa i swobody obywatelskie /wolność myśli, sumienia, przekonań itp., a zwłaszcza równość wobec prawa/. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obowiązuje zasada umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli, co wiąże się między innymi z koniecznością rozbudowy ustawowych gwarancji ich sądowej ochrony. Nie można więc interpretować tego pojęcia nieostrego w sposób, który by z naruszeniem zasady równości wobec prawa ograniczał dostęp do służby publicznej.
Obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest wypełnianie zobowiązań ciążących na państwie jako podmiocie międzynarodowego porządku prawnego. Powszechnie przyjęty jest pogląd, że umowy ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw nie wymagają już ani transformacji, ani inkorporacji i obowiązują proprio vigore. Więcej nawet, w razie konfliktu takich umów z prawem wewnętrznym obowiązuje zasada priorytetu umów międzynarodowych przed prawem wewnętrznym. Sformułował tę zasadę Sąd Najwyższy w znanej uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 5 października 1974 r. /OSNCP 1975 z. 5 poz. 72/. Polska ratyfikowała w dniu 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw z 1977 nr 38 poz. 167 i 168 Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 r. Artykuł 25 lit. "c" tego Paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości. Chodzi o brak dyskryminacji ze względu na rasę, kolor skóry, płeć, język, religię, poglądy polityczne, urodzenie lub jakiekolwiek inne okoliczności /art. 2 Paktu/. Wskazana więc zasada równości dostępu do służby publicznej w swoim kraju nie tylko nie jest sprzeczna, ale koresponduje wprost z odpowiednimi postanowieniami naszej Konstytucji. Należy uznać, że interpretacja pojęcia nieostrego "inne ważne przyczyny", użytego w art. 1 ust. 1 ustawy epizodycznej z dnia 13 lipca 1990 r., musi być w każdej konkretnej sytuacji zgodna ze wskazaną wyżej zasadą, wynikającą z art. 25 lit. "c" Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Użyte w art. 1 ust. 1 ustawy epizodycznej z dnia 13 lipca 1990 r. nieostre pojęcie "inne ważne przyczyny" jako podstawa rozwiązania stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi wymaga przy stosowaniu dokładnego skonkretyzowania według okoliczności miejsca, czasu i sytuacji. Wiążą się z tym obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie /art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/. Dopiero wtedy można stwierdzić, czy ustalony stan faktyczny może być uznany za "inną ważną przyczynę" w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. Ta konkretna "inna ważna przyczyna" musi oczywiście pozostawać w zgodzie z podstawowymi założeniami ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, podstawowymi gwarancjami praw i swobód obywatelskich wynikających z Konstytucji /zwłaszcza z zasadą równości wobec prawa wszystkich obywateli/ oraz z ratyfikowanym przez Polskę i ogłoszonym w Dzienniku Ustaw Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, a zwłaszcza z jego art. 25 lit. "c", stanowiącym, że każdy obywatel ma prawo i możliwość, bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń, dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości.
Zgodnie ze znowelizowanym w dniu 29 grudnia 1989 r. art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W demokratycznym państwie prawnym prawa i wolności obywatelskie stanowią nienaruszalną granicę dla wszystkich działań organów państwa. Niedopuszczalne jest ich jakiekolwiek ograniczenie lub zawieszenie w imię takich czy innych układów rządzącej siły politycznej.
W zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji nie podano ani rzeczywistego stanu sprawy, ani konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności. W tej sytuacji niemożliwa jest ocena, czy w rozpatrywanej sprawie przyczyna zwolnienia skarżącego była rzeczywiście "ważna" w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. Zamiast tego w zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, że o tym, czy przyczyna jest ważna /i inna niż reorganizacja określona w art. 13 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych/, decyduje uznanie jej za taką przez kierownika urzędu. Jest to uchylenie się od zajęcia stanowiska, organ I instancji bowiem nie podał w swojej decyzji żadnych danych na temat "reorganizacji nowej koncepcji funkcjonowania kuratorium oświaty i wychowania". W zderzeniu z tą projektowaną nową koncepcją nie poddano żadnej analizie i ocenie dotychczasowej pracy Krzysztofa G. jako starszego wizytatora, posiadanych przez niego w tym zakresie kwalifikacji fachowych, jego cech osobowości itp. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji /a na ten temat nie ma też żadnych innych dokumentów w aktach sprawy/ nie skonkretyzowano, na czym miały polegać "inne ważne przyczyny" /w stosunku do wymienionych w art. 13 powyższej ustawy z dnia 16 września 1982 r./, uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy z Krzysztofem G. Także Minister nie uznał za uzasadnione dokonanie oceny dotychczasowej pracy Krzysztofa G. na stanowisku starszego wizytatora oraz przydatności jego kwalifikacji i cech osobowości do dalszego pełnienia tej funkcji w zmienionej organizacji zarządzania oświatą w związku z ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta nauczyciela /Dz.U. nr 34 poz. 197/. Z ustawy tej zresztą nie wynika nic, co miałoby oznaczać zmiany merytoryczne, a zmiana nazwy i usytuowania jest konieczna ze względu na wprowadzenie samorządów terytorialnych: kuratorzy oświaty i wychowania stali się - w miejsce terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej w strukturze urzędu wojewódzkiego - "terenowymi organami rządowej administracji specjalnej do spraw oświaty", czyli samodzielnym urzędem podległym bezpośrednio Ministrowi Edukacji Narodowej /nowe brzmienie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania - Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm. - ustalone przez art. 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta nauczyciela/.
Minister poinformował w odpowiedzi na skargę o planowanych dopiero reorganizacjach kuratoriów /do czego zobowiązuje jego zarządzenie nr 22 z dnia 29 czerwca 1990 r., o którym mowa w uzasadnieniu decyzji ostatecznej/, w aktach sprawy jednak nie ma mowy o konkretnej reorganizacji kuratorium, w którym pracuje skarżący, i w związku z tym nie ma także wyjaśnienia, dlaczego taka zamierzona reorganizacja uzasadnia zwolnienie Krzysztofa G. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzyskano wyjaśnienie, że nowy statut Kuratorium w S. został zatwierdzony dopiero dnia 5 września 1990 r.
W sumie Sąd stwierdził naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa przez zaniechanie wykonania obowiązków związanych z wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego w sprawie. Braki koniecznych ustaleń dowodowych nałożyły się na braki w analizie prawnej zarówno stosunku ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz terenowych organów administracji rządowej /Dz.U. nr 51 poz. 300/ do ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, jak i stosunku zwrotu niedookreślonego "inne ważne przyczyny" /art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r./ do chronionych przez polski system prawny /łącznie z ratyfikowanymi i ogłoszonymi w dziennikach ustaw umowami międzynarodowymi/ podstawowych praw i wolności obywatelskich. Wskazane braki naruszają także wymagania co do należytego uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, określone w art. 107 par. 1 i 3 in fine Kpa. W konsekwencji zastosowano zwrot niedookreślony "inne ważne przyczyny", użyty w art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r., bez wskazania, że wystąpiła taka ważna przyczyna. Doprowadziło to do zastosowania w rozpatrywanej sprawie zwrotu "inne ważne przyczyny" w sposób noszący cechy dowolności, a więc nie mieszczący się w dopuszczalnych granicach prawnych działań administracji.
Sąd stwierdził mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego /art. 1 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r./ i przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 Kpa/ i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.