Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 101/20

Uzasadnienie

II SA/Bd 101/20

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.)- dalej jako: "upzp", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych, na nieruchomości nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. R. K. w B. Powyższe decyzje wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2019r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na wniosek H. R. i M. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych, które miałyby stanowić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez istniejącą i potencjalną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie Wnioskodawców.

Organ ustalił, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] istnieje na razie tylko jeden budynek wielorodzinny. Pozostałe działki o nr [...] in [...] są niezabudowane. Zdaniem organu, istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może przypominać zabudowę wielorodzinną. Jako przykład organ wskazał na zabudowę istniejącą przy ul. R. K. [...], która w jego ocenie wizualnie niewiele odbiega od budynków wielorodzinnych.

Prezydenta Miasta B. stwierdził, że planowana inwestycja w postaci tablic osłonowych w przewidywanej lokalizacji wprowadziłyby niezrozumiałą przeszkodę w odbiorze wizualnym kwartału ulic K.- N.-R. K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. wymienioną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R., zarzucając sporządzenie analizy urbanistycznej dla ustalenia wymagań dotyczących nowej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa w zakresie jej sporządzania.

Zdaniem Odwołującego się do analizy przyjęto niewiarygodne dane przy obliczeniach. Dokonano błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz błędnie uzasadniono odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji można wnioskować, że faworyzuje on Dewelopera (ów) – opisując gabaryty bloku, który ma powstać na działce o nr ew. [...], bez rozpatrzenia wszystkich wniosków składanych w sprawach związanych z zabudową ul. R. K. rozległymi blokami wielorodzinnymi.

Zdaniem Strony analiza urbanistyczna została sporządzona na nieaktualnej mapie geodezyjnej z 2017r., stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na załączniku graficznym do wyników analizy nie zostały zaznaczone wszystkie budynki znajdujące się na działkach, nie ma zaznaczonej tablicy na działce o nr ew. [...], która mieści się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującego się jest to uchybienie, które stanowi naruszenie przepisu art. 7 i art. 104 kapa jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a także § 9 rozporządzenia.

Odwołujący się podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik dokonanej analizy. Poza tym naruszono art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ ww. decyzja w znaczący sposób ogranicza prawo własności. Nie przeprowadzono szczegółowej analizy urbanistyczno- architektonicznej dla bardzo skomplikowanej zabudowy całego obszaru ul. R. K. w B., pomimo składanych w różnych sprawach. Powyższe w istotny sposób narusza przepisy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wymienioną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych na nieruchomościach stanowiących działki nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczyło treść art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1 upzp i wskazało, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ przytoczył treść art. 52, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 upzp.

Kolegium wskazało na konieczność sporządzenia uzasadnienia do rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, opierając stanowisko na podstawie art. 107 § 3 kpa.

W motywach uzasadnienia organ II instancji, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), podkreślił, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wyjaśnił, że Wnioskodawcy nie chcą postawienia tablic od strony południowej przedmiotowego terenu, tylko od działek po stronie wschodniej i zachodniej, na których nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy istnieje tylko budynek wielorodzinny, natomiast pozostałe działki o numerach [...] i [...] są niezabudowane.

Kolegium zwróciło uwagę, że budynek przy ul. R. K. w B. nie jest ogrodzony wysokim murem bądź inną osłoną. Organ II instancji wskazał na wysokość 7m planowanych osłon, wyrażając stanowisko, że obiekt o tej wysokości stworzyłby niezrozumiałą przeszkodę w odbiorze wizualnym kwartału ulic, byłby elementem obcym oraz precedensem pośród już istniejącej zabudowy.

Z uwagi na powyższe Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

M. R. złożył sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Skarżący zastosował się do pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji organu II instancji, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. Art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa.
2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w oparciu o niedostatecznie zbadany obszar analizowany i jego błędną interpretację.
3. § 1 ww. rozporządzenia, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp oraz części graficznej, a także poprzez nieuwzględnienie wszystkich powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym.
4. § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia,poprzez błędną jego wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych, na nieruchomości nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. K. w B.

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. Art. 7 oraz art. 8 kpa przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w trakcie długotrwale prowadzonego postępowania, jak i postępowań o nr [...] i [...], bezpośrednio związanych i poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji.
2. Art. 77 §1 kpa, poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (błędne zinterpretowanie i zbadanie obszaru analizowanego).
3. Art. 107 §3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewskazanie przyczyn nieuwzględnienia w obszarze analizowanym tablicy na działce o nr ew. [...], pełniącej zarówno funkcję reklamową jak i osłonową (zdjęcie tablicy i jej usytuowanie zawarto w załączniku nr 1 do sprzeciwu).
4. Art. 8 kpa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie podmiotów/obywateli m.in. polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy tablic osłonowych, wniesienia sprzeciwu do inwestycji polegającej na posadowieniu na własnych działkach o nr ew. [...] i [...] budynku gospodarczego oraz nieprzyznania statusu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy na działkach po drugiej stronie ul. R. K. (nr ew. nr [...], [...], [...]), których zabudowa ma istotny wpływ na funkcjonowanie domu jednorodzinnego należącego do Skarżącego.
5. Art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem Skarżącego wszystkie w/w naruszenia mają bardzo istotny wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Prezydenta Miasta B., znak [...] nr [...] w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o dołączenie do sprzeciwu i uwzględnienie przy jego rozpatrywaniu wszystkich spraw związanych z zabudową ul. R. K. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] listopada 2019 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Na ww. rozstrzygnięcie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie sprzeciw. Organ zawarł w zaskarżonej decyzji błędne pouczenie co do środka zaskarżenia.

W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę złożoną na zaskarżoną decyzję i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: "ppsa") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa).

W ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła, że doszło przy wydawaniu orzeczenia do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższy przepis normuje tzw. "głębokość sprawy" dając sądowi, w razie uwzględnienia skargi, podstawę do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajnego, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia (por. wyrok NSA 20 grudnia 2012 r. II OSK 1586/11).

Sprawa administracyjna ma określone granice. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych, na nieruchomości nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. R. K. w B. Wobec powyższego granice przedmiotowej sprawy dotyczą wyłącznie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją oraz decyzją Prezydenta Miasta B. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic osłonowych.

Sąd administracyjny mógł w granicach sprawy objąć kontrolą wyłącznie zaskarżoną decyzję oraz wszystkie orzeczenia, które poprzedziły jej wydanie, począwszy od momentu złożenia wniosku z [...] maja 2018 r., w którym Skarżący oraz H. R. określili przedmiot żądania, do [...] listopada 2019 r., gdy wydana została zaskarżona decyzja.

Poza granice sprawy wykraczają wszystkie pozostałe postępowania prowadzone z wniosków i skarg Skarżącego, a dotyczące pozwoleń na budowę, decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zrealizowanych bądź planowanych budynków wielorodzinnych. Nie mieszczą się również w granicach rozpoznawanej sprawy kwestie pominięcia Skarżącego jako strony postępowania we wskazanych w skardze postępowaniach.

Podniesione w skardze problemy związane z uciążliwościami w funkcjonowaniu, spowodowane bliskością zabudowy wielorodzinnej również wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy, mają one charakter cywilnoprawny i mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

W niniejszej sprawie Sąd nie ma kompetencji, aby oceniać działalność organów administracji państwowej i ich przychylność w kierunku deweloperów z pominięciem interesu obywatela.

Z uwagi na powyższe nieuzasadnione są w niniejszej sprawie zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 8 kpa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie podmiotów/obywateli.

Wymienione przez Skarżącego decyzje i postępowania dotyczące ul. R. K. są odrębnymi sprawami administracyjnymi, niepowiązanymi z niniejszą sprawą. Z treści skargi wynika niezadowolenie Skarżącego z działalności organów w sprawie realizowanej zabudowy wielorodzinnej przy ul. R. K. przez deweloperów. Sąd wyjaśnia w tej kwestii, że skargi na działalność organów uregulowane zostały w Dziale VIII kpa. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich), wymienionych w art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie kpa), wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII kpa. Należy wyjaśnić, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, innym niż decyzja czy postanowienie, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545).

Powyższe potwierdza ugruntowany pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII kpa., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 ppsa i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Konsekwencją tego jest, że Sąd nie posiadał kompetencji do oceny podnoszonych przez Skarżącego zarzutów skierowanych na niewłaściwe działanie organów.

Odnosząc się do znajdującej się w obszarze analizowanym tablicy reklamowej na działce o nr ew. [...], należy stwierdzić, że jest ona obiektem odmiennym od tablic osłonowych w zakresie funkcji. Tablice reklamowe i tablice osłonowe są również obiektami o odmiennych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

Wykracza również poza granice sprawy ta część skargi, w której zarzucono brak sporządzenia planu miejscowego.

Skarga mianowicie dotyczy decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta Miasta B. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a nie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego brak.

W obecnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ gminy do podjęcia działań mających na celu opracowanie, a następnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych. Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów prawnych, nie posiadają natomiast kompetencji do nałożenia obowiązku na organy do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafiony jest również zarzut braku przeprowadzenia przez organy wizji lokalnej w miejscu planowanej inwestycji.

W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy porównuje się możliwość realizacji planowanej inwestycji, w tym wypadku tablic osłonowych, w powiązaniu z przesłankami art. 61 ust. 4 upzp.

Przedmiot wniosku – budowa tablic osłonowych, nie uzasadnia stanowiska Skarżącego aby w sprawie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zachodziła konieczność powołania Komisji do przeprowadzenia oględzin i wizji lokalnej w sprawie zabudowy ul. R. K. ze względu na jej "ciasnotę" (ciasną zabudowę), bardzo małą ilość zieleni a przede wszystkim wybudowanie tylko częściowej nawierzchni drogi bez chodnika i dużą ilość pojazdów oraz poruszających się rodzin z małymi dziećmi.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Przepisy prawa wyraźnie określają sposób, w który dokonuje się oceny wymagań dla nowej zabudowy. Odbywa się to w oparciu o dokumenty wymienione w rozporządzeniu.

W przedmiotowej sprawie organ dysponował dokumentami, o których stanowi § 3 ww. rozporządzenia. Wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo zarówno do sposobu wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego, uznając go za prawidłowy oraz potwierdził ustalenia organu I instancji w kwestii dotyczącej braku dobrego sąsiedztwa. W otoczeniu terenu inwestycji brak jest bowiem zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji odniosły się do kwestii zabudowy powstającej w otoczeniu terenu inwestycji, wskazując z jakich powodów uwzględnienie jej w niniejszym postępowaniu nie znajduje uzasadnienia.

Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Stosownie do art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 upzp daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym, obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie w § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa.

Jak wynika z powyższego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Strona skarżąca podnosi, że analiza urbanistyczna dokonana w czerwcu 2019 r. została sporządzona w oparciu o kopię mapy zasadniczej z 2017 r., która nie jest aktualna, mimo przedłożenia przez stronę bardziej aktualnej mapy z 2018 r.

Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem i granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Poza sporem musi również pozostawać fakt, że mapa stanowiąca bazę do wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania analizy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego w zakresie zainwestowania stanu działek występujących w obszarze analizowanym.

Sąd poddał kontroli zakwestionowaną przez Skarżącego mapę z wyznaczonym obszarem analizowanym, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji.

Opracowana na potrzeby niniejszego postępowania analiza kontynuacji funkcji i zabudowy sporządzona została przez uprawnioną osobę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 23 maja 2019r., sygn. akt II OSK 1698/17- LEX nr 2682310).

Stanowisko organu znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Sporządzona analiza urbanistyczno-architektonicznej w zakresie niezbędnym do wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji, polegającej na budowie tablic osłonowych, nie zawiera uchybień o charakterze istotnym.

W ocenie Sądu posłużenie się przez osobę uprawnioną do sporządzenia analizy kontynuacji funkcji i zabudowy mapą bardziej aktualną, przedstawioną przez Skarżącego, nie zmieniłoby parametrów projektowanej inwestycji (tablic osłonowych). Dane przy ustaleniach warunków zabudowy nie byłyby inne niż te, które zawierają decyzje organów administracyjnych. W obszarze analizowanym nie występuje ani jeden obiekt w postaci tablic osłonowych. Istnienia tego typu obiektu Skarżący nie wykazał na mapie z 2018 r. przedłożonej organowi.

Dlatego zarzuty dotyczące posłużenia się nieaktualną mapą przez organy nie miały wpływu na wynik sprawy.

Organ odwoławczy wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że budynek przy ul. R. K. w B. nie jest ogrodzony wysokim murem bądź inną osłoną. Planowana inwestycja kłóci się z funkcją zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, z uwagi na jej charakter i cechy konstrukcyjne – osłony akustyczne o wysokości 7 m.

Skład Sądu podziela stanowisko organów, że obiekt o tej wysokości stworzyłby niezrozumiałą przeszkodę w odbiorze wizualnym kwartału ulic, byłby elementem obcym oraz precedensowym pośród już istniejącej zabudowy.

Wobec powyższego organy administracji miały podstawy do uznania, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Analiza materiału dowodowego sprawy oraz treść zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi, zawartych w punkcie I, w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty zawarte w punkcie II skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieuzasadnioną.