Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (PPIS) wymierzył przedsiębiorstwu D. sp. z o. o. sp. k. w S. (skarżącej spółce) karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. W uzasadnieniu stwierdził, po przywołaniu treści § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447, dalej "rozporządzenie") organ stwierdził, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w restauracji D. w K. w dniu [...] stycznia 2021 r. stwierdzono, iż w lokalu przebywało dwadzieścia osób spożywających posiłki podane w naczyniach stołowych.
W ocenie organu niezależnie od tego, czy osoby te spożywały posiłki na podstawie zawartej z nimi umowy o dzieło w przedmiocie testowania potraw, wystąpił obiektywny skutek w postaci spożywania na miejscu posiłków, przy czym zawieranie umów o dzieło miało charakter pozorny i nakierowane było na obejście zakazu świadczenia usług gastronomicznych. Przywoławszy treść art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, dalej "u.z.z.z.") stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, przy czym uwzględniając trudną sytuację branży gastronomicznej związaną z wystąpieniem epidemii, organ za zasadne uznał nałożenie kary w najniższej możliwej wysokości. Wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Inspektor Sanitarny (PWIS), decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego PWIS stwierdził, że protokół kontroli przeprowadzonej w restauracji D. w K. nie pozostawia wątpliwości, iż wbrew ustanowionemu w § 9 ust. 11 rozporządzenia zakazowi w lokalu tym świadczono usługi gastronomiczne na miejscu. Organ wskazał, że niezasadny był zarzut odwołania dotyczący niezawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wyroków wskazujących na niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę kar pieniężnych za niestosowanie się do nakazów i zakazów obowiązujących w czasie epidemii COVID-19. Podobnie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z wydaniem na jego podstawie rozporządzenia regulującego materię ustawową w zakresie ograniczeń swobody działalności gospodarczej w okresie epidemii.
Zarzut dotyczący braku możliwości stosowania rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w związku z kontrolą przeprowadzoną przed wejściem w życie ww. aktu organ odwoławczy uznał za niezasadny z tego względu, że PPIS rozstrzygał na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji, a tożsame ograniczenie obowiązywało w dacie kontroli na podstawie poprzedniego rozporządzenia. Potwierdził prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy i kompletność materiału dowodowego koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia, a także prawidłowość przeprowadzonego postępowania pod względem umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie. W odniesieniu do twierdzeń strony, jakoby przebywające w lokalu spożywały posiłki w związku z umową o dzieło (testowanie potraw), organ odwoławczy stwierdził, że jest to oczywista próba obejścia prawa, niemogąca mieć wpływu na wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Organ wskazał, że nie jest uprawniony do badania kwestii konstytucyjności przepisów, na podstawie których zobowiązany jest działać. Podkreślił jednocześnie wagę stosowania się do nałożonych ograniczeń w sytuacji wystąpienia epidemii i działań mających doprowadzić do jej zakończenia.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. Sp. z o.o. sp. k. w S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, oraz przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów z dokumentów na okoliczność zawarcia przez skarżącą umów o dzieło z osobami obecnymi w lokalu, a także na okoliczność umorzenia postępowania przez PPIS na mocy decyzji z [...] czerwca 2021 r. z uwagi na wyeliminowanie z porządku prawnego zakazu prowadzenia działalności gastronomicznej w przedmiotowym zakresie. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 189c w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w związku z tym, że w dacie rozstrzygania w drugiej instancji nie obowiązywał już zakaz umożliwiający nałożenie kary pieniężnej,
- - art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA spraw ze skarg kasacyjnych na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których zakwestionowano konstytucyjność przepisów stanowiących podstawę kar pieniężnych za niestosowanie się do zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem epidemii COVID-19,
- - art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisu rozporządzenia wykraczającego poza upoważnienie ustawowe, a nadto nałożenie kary na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w dacie kontroli,
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych związanych z zawarciem umów o dzieło z osobami obecnymi w lokalu w dniu kontroli i nieuwzględnienie umownej podstawy obecności spożywających posiłki w lokalu (umowy o dzieło - testowanie potraw restauracji),
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy waga stwierdzonego naruszenia była znikoma.
W obszernym uzasadnieniu skargi spółka przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W piśmie z dnia 27 października 2021 r. spółka podtrzymała stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd wniosku, że skarga jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (publ. jak wcześniej wskazano) oraz rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (publ. jak wcześniej wskazano). Podstawę wymierzenia kary stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Art. 46a i 46b u.z.z.z. obowiązują od 8 marca 2020 r. Zostały dodane mocą ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374).
Zgodnie z art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
- 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
- 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie zaś z art. 46b u.z.z.z. rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozporządzenie weszło w życie 27 lutego 2021 r. zastępując dotychczas obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316). Zgodnie z § 9 ust. 11 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2021 r. w lokalu, w którym skarżąca spółka prowadzi działalność gastronomiczną (ujętą w podklasie 56.10.A – co jest bezsporne i wynika z załączonego do akt odpisu KRS) świadczone były usługi gastronomiczne w postaci podawania klientom lokalu potraw do spożycia na miejscu. W protokole wskazano, że stwierdzono obecność dwudziestu klientów spożywających potrawy podane na naczyniach stołowych. Powyższe stanowiło podstawę do stwierdzenia przez organy obu instancji, że spółka naruszyła opisany w § 9 ust. 11 rozporządzenia zakaz, czego konsekwencją było nałożenie kwestionowanej kary.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest po pierwsze rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, nieprawomocny, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji u.z.z.z. nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnienie (ustawowe – przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. przepis art. 46b pkt 1 u.z.z.z. nie zawiera zaś jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można przede wszystkim odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Stanowisko powyższe zgodnie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, - dostępne jw.).
Resumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., statuujące m.in. zakaz działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.
Sąd dostrzega, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione. Ich oczywistym i słusznym celem było bowiem ograniczenie ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa, a więc ochrona zdrowia publicznego w wyjątkowych, dynamicznych warunkach epidemii. Jednak tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608). Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.
Stwierdzić bowiem należy, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tak istotnych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.
Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., czego przy rozstrzyganiu – co należy podkreślić - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wymierzenia sankcji administracyjnej związanej z niedostosowaniem się do opisanego wyżej obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.
Końcowo Sąd jedynie zaznacza, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Nie wszystkie rozwiązania prawne, które zostały wprowadzone odpowiadały standardom konstytucyjnym. I choć Sąd zdaje sobie sprawę z konieczności bezzwłocznego podejmowania decyzji w ciągle niepewnej sytuacji faktycznej, która w dużej mierze przyczyniła się do uchybień legislacyjnych, to jednak nie może pozostać głuchy na konieczność poszanowania gwarantowanych konstytucyjnie wolności, w sytuacji gdy korzystanie z tych wolności nie prowadzi do jednoczesnego zagrożenia pozostałych także gwarantowanych konstytucyjnie wolności, w tym prawa do ochrony zdrowia z art. 68 Konstytucji. Wobec tego nie można co do zasady zgodzić się z prezentowaną w skardze wykładnią art. 189c k.p.a.
W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Ocenie organów administracji w tej sprawie podlegało to, czy w dniu 31 stycznia 2021 r. doszło do naruszenia wskazanych norm prawnych sankcjonowanych ustawowo nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Sama zatem zmiana późniejsza obowiązujących zakazów, nakazów nie mogłaby wpłynąć samoistnie na bezprzedmiotowość postepowania dotyczącego konkretnego naruszenia prawa, które było zagrożone sankcją administracyjną w dacie jego dokonania.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, do czasu wskazanego w skardze rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych w innych sprawach nawet o zbieżnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takiego zagadnienia wstępnego w okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie wskazała. Z pewnością wyroki sądu administracyjnego w innych sprawach administracyjnych, nie stanowią dla organu administracji prejudykatu, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej, gdy taki związek nie wynika z konkretnych przepisów prawa. W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postepowania był bezzasadny.
Na podstawie art. 106 § 3 a contario p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącej o zwrócenie się do organu i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej kontroli w dniu 13.02.2021 r. i decyzji o umorzeniu postępowania w innej sprawie, albowiem nie było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy i spowodowałoby przedłużenie postępowania. Nadto nie jest kompetencją sądu administracyjnego prowadzenie uzupełniającego postępowania administracyjnego w sprawie.
Ze wskazanych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana w mocy decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). Charakter stwierdzonego naruszenia uzasadnia nadto umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).