Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P. i R. R. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Skarżący lub Strona) od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury w Zarządzie Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. orzekł w pkt I o umorzeniu wszczętego na wniosek Skarżącego postępowania w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych we wskazanych pasach drogowych w terminie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym oraz niezgodność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:
art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;
art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na wydaniu decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizację w pasie drogowym, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ranach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;
art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie przez organ pod uwagę, że od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji;
art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zaniechanie dogłębnej analizy zapisów poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie stanowiska o sprzeczności słupów ogłoszeniowych znajdujących się w obszarze obowiązywania poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o pismo Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta B., a nie pogłębiona, samodzielną analizę, dokonaną przez organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, wskazało, że sprawa prowadzona z wniosku Skarżącego z 14.09.2018 r., ponowionego pismem z 26.09.2018 r. oraz pismem z 17.10.2018 r., była wielokrotnie przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji oraz SKO w B. Również WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 29.05.2019 r., II SA/Bd 284/19, rozpoznał skargę na wydaną w niniejszej sprawie decyzję SKO z [...].12.2018 r., znak: [...], orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w określonych lokalizacjach.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym, przystępując do ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, organy administracji publicznej zobowiązane są kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 29.05.2019 r., II SA/Bd 284/19. W wyroku tym Sąd wywiódł, że wniosek Strony z 17.10.2018 r. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wymienione w nim słupy reklamowe.
W konsekwencji, organy, załatwiając wniosek Strony poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w określonych lokalizacjach, załatwiły sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych.
Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu).
Sąd jednoznacznie wskazał, że skoro Strona, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarła w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Okoliczność, że Stronie chodziło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza przede wszystkim to, że w treści każdego z następujących po sobie wniosków wnosił on o ustalenie dalszych opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym, a więc żądał on ustalenia kwestii regulowanych nie w art. 39 udp, ale na podstawie art. 40 udp.
Mając na uwadze powyższe wywody, zadaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie było zatem, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 284/19 prowadzenie postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku, to jest postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, a nie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp.
Przystępując do ponownego załatwienia sprawy na skutek przedmiotowego wyroku, organ I instancji pismem z 4.11.2019 r. wezwał Stronę do uzupełnienia złożonego wniosku w zakresie określonych słupów reklamowych objętych postępowaniem o szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500 na podstawie § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a także o złożenia wniosku na lokalizację słupów reklamowych na podstawie art. 39 udp, wyjaśniając, że w sprawie niezbędne jest złożenie dwóch wniosków: na lokalizację oraz na zajęcie pasa drogowego.
W wykonaniu tego wezwania, za pismem przewodnim z 25.11.2019 r. Strona przedłożyła dwa wnioski na urzędowych formularzach: o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego według zestawienia w załączniku (69 sztuk) celem ustawienia reklamy w trybie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 udp w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. oraz o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy typu słupy reklamowe w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp. Ten drugi wniosek, o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy typu słupy reklamowe w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp został załatwiony zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Pierwszy z wniosków został natomiast załatwiony decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, która została uchylona w zaskarżonej części, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją tut. Kolegium z [...] maja 2020 r., nr [...].
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kierując się wytycznymi WSA w Bydgoszczy zawartymi w wyroku w sprawie II SA/Bd 284/19, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że podanie Strony, uzupełnione ostatecznie pismem z 17.10.2018 r., stanowiło wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. Okoliczność, że na wezwanie organu I instancji z 4.11.2019 r. Strona złożyła wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie jest równoznaczne z tym, że wywołał on skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też jego uzupełnienia, tj. 22.10.2018 r. Organ I instancji nie miał bowiem podstaw prawnych do wzywania Strony w trybie art. 64 § 2 kpa o złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a udp.
Biorąc pod uwagę powyższe, przyjąć należy, że wniosek Strony o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 69 słupów reklamowych w okresie do 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. został złożony dopiero 26.11.2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosku tego nie można potraktować bowiem jako uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożonego w 2018 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania, brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych. Podanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. wpłynęło do organu I instancji dopiero 26.11.2019 r., a zatem po upływie 1 roku od wskazanego we wniosku okresu. Tymczasem z istoty regulacji związanych z zajęciem pasa drogowego czy też umieszczeniem w pasie drogowym reklamy wynika, że podmiot zamierzający dokonać takiego zajęcia powinien najpierw uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Wydanie zatem decyzji lokalizacyjnej czy też zezwalającej na zajęcie pasa drogowego już po fakcie dokonanego zajęcia nie jest dopuszczalne.
Podkreślić także należy, że sama Strona na gruncie sprawy prowadzonej przed tut. Kolegium pod nr [...] na skutek złożonego przez nią przedmiotowego wniosku z 17.10.2018 r. "o przedłużenie decyzji" obejmującego słupy reklamowe, w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego w piśmie z 27.11.2019 r. jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z 17.10.2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Z tego względu, złożony przez Stronę 26.11.2019 r. wniosek w zakresie decyzji lokalizacyjnej należało załatwić odmownie. Decyzja organu I instancji jest co do zasady prawidłowa, choć z odmiennych względów niż te, które zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Podstępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 kpa, jest dwuinstancyjne, a z tej zasady wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. SKO było zatem uprawnione do dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W świetle powyższego, brak było podstaw do ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę merytorycznych zarzutów w zakresie zgodności lokalizacji ww. słupów reklamowych z mpzp czy też ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Podobnie, prawidłowa jest decyzja organu I instancji w punkcie I w zakresie umorzenia postępowania w stosunku do słupów reklamowych ul. G. – B. / z. Z [...], M. – T. Z [...] oraz K. Z [...]. Słupy te, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zostały zlokalizowane poza granicami pasa drogowego. Z tego względu brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku nich postępowania w trybie ustawy o drogach publicznych.
Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
- a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji błędną interpretację pisma pełnomocnika Skarżącego - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań skarżącego, że wniosek skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 udp, podczas gdy skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz o zajęcie, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z 26.09.2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków, zaś po wezwaniu przez organ I instancji pismem z 4.11.2019 r. Skarżący złożył stosowny wniosek w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację;
art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez:
- - nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, tj. w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym;
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz że organ od lat na wniosek Skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych, jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych lokalizacjach były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu;
- - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację został wniesiony dopiero 26.11.2019 r., a zatem prawie rok od wskazanego terminu we wniosku z 26.09.2018 r., podczas gdy Skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz zezwalająca na zajęcie, tym bardziej że nie został po złożeniu wniosku z 26.09.2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków, zaś po wezwaniu przez organ I instancji pismem z 4.11.2019 r. złożył stosowny wniosek w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację;
- - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że żądanie zawarte w podaniu z września 2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 udp, podczas gdy Skarżący składał przez kilkanaście lat co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art. 39 udp, jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 udp oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku Skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku;
- b. naruszenie art. 39 udp poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację, podczas gdy w piśmie uzupełniającym wniosek z 25.11.2019 r. jednoznacznie zawarto taki wniosek na urzędowym formularzu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z [...].02.2020 r., nr [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w analizowanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedmiotowa sprawa była bowiem przedmiotem rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy, który wydał 29.05.2019 r. wyrok w sprawie II SA/Bd 284/19. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano m.in., że "Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (art. 40 ust. 2 pkt 3) nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 1 pkt 1) i odnosi się on do oddzielnej, choć powiązanej rodzajowo sprawy. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (patrz: wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II GSK 253/2008, LexPolonica nr 1980110).
Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o umieszczeniu.
Na powyższe wskazuje przede wszystkim uregulowana w art. 40 u.d.p. kwestia zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następującego już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądanie. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/2008, LexPolonica nr 1991221).
Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (patrz. wyrok NSA z 5 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 428/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym.".
Zatem, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwrócił się do Skarżącego w celu wyjaśnienia, o co wnosi on w przedmiotowym postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się pismo Skarżącego z 25.11.2019 r., z którego wynika, że uzupełnia on swój wniosek z 19.09.2018 r. o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy brak jest wspomnianego wniosku z 19.09.2018 r. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bd 284/19, w sprawie były złożone łącznie trzy wnioski: z 19 września 2018 r., 26 września 2018 r. i 17 października 2018 r., w których Skarżący zwracał się o "przedłużenie decyzji". Zatem nie wiadomo, czego dotyczył ww. wniosek z 19.09.2018 r., a w aktach znajduje się jedynie wniosek z 17.10.2018 r.
W związku z powyższym analiza treści składanych w sprawie wniosków, jako nie poparta dokumentami, wymyka się kontroli Sądu. Nie jest możliwe zatem ustalenie rzeczywistej treści wniosku, który został złożony przez Skarżącego w niniejszej sprawie.
Sąd nie zgadza się z poglądem organu odwoławczego, że z treści uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bd 284/19, mówiącego o tym, że skoro Skarżący, "będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym", należy wnioskować, że nie było możliwe wezwanie Skarżącego o doprecyzowanie wniosku. Zarzut Sądu dotyczył właśnie tego, że organ I instancji, nie wzywając Skarżącego, samodzielnie dokonał zmiany treści jego wniosku.
Skarżący mógł zatem w swoim późniejszym piśmie wyjaśnić, jaka konkretnie była treść pierwotnego wniosku z 2018 r. i wówczas należałoby rozpoznać go zgodnie z wolą Skarżącego. Należy przy tym zwrócić uwagą na to i zgodzić się ze Skarżącym, że dotychczasowa praktyka organu (w szczególności w 2018 r., kiedy był składany przedmiotowy wniosek) polegała na akceptowaniu składania jednego wniosku obejmującego zarówno wniosek o umieszczenie reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 1 pkt 1) jak i wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp).
Zatem skoro organ I instancji następnie odstąpił od swojej dotychczasowej w tym zakresie praktyki, winien to uwzględnić i umożliwić Skarżącemu dopasowanie treści wniosku w związku z ww. zmianą sposobu procedowania. Skarżący nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji powyższego stanu rzeczy. Przy czym należy wskazać, że w świetle ww. wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 284/19 taka zmiana procedowania przez organ I instancji była uzasadniona.
Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało sie m.in. na treść pisma w sprawie nr [...], w której Skarżący miał w piśmie z 27.11.2019 r. jednoznacznie stwierdzić, że w podaniu z 17.10.2018 r. nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem w aktach sprawy brak jest powołanych dokumentów, tj. wezwania SKO i odpowiedzi Skarżącego, co uniemożliwia Sądowi kontrolę analizowanej sprawy. Jeśli organ powołuje się w aktach na określone dokumenty, to winny one znajdować się w aktach sprawy.
Analizy również wymaga kwestia związana z zakresem rozpatrzenia sprawy przez organ. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 284/19, "Kontrolowana sprawa administracyjna dotyczyła zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe należące do skarżącego, które w liczbie 76 zostały wykazane we wniosku z opisowym określeniem ich lokalizacji wraz z dokumentacją fotograficzną. Wniosek określił zatem granice sprawy w ten sposób, że zadaniem organu było przeanalizowanie zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (organy mylnie: jako zasadność umieszczenia reklam w pasie drogowym) każdego ze zgłoszonych słupów. Jak wynika zaś z decyzji I instancji, organ ograniczył się do ujęcia w sentencji jedynie tych słupów reklamowych, które w jego ocenie nie spełniają właściwych wymogów, i wobec których nie było możliwości wydania zezwolenia na umieszczenie ich w pasie drogowym.
Organ nie załatwił zatem wniosku w zakresie, w jakim odnosił się on do słupów spełniających właściwe wymogi i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji (np. wskazując, że pozostałe słupy niewymienione w sentencji decyzji, jako spełniające wymagania, podlegają zezwoleniu udzielonemu osobną decyzją)". Ponownie rozpoznając sprawę organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii i ponownie rozstrzygnięcie dotyczy tylko części wniosku (18 słupów reklamowych), co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 153 ppsa.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy dopuściły się w toku postępowania naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 75 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dołączy do akt wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia dokumenty, w szczególności wnioski i inne pisma Skarżącego. Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie jest rolą organu wybiórcze dołączanie do akt sprawy dokumentów, ale co do zasady w aktach winny znajdować się wszystkie dokumenty, które pojawiły się w toku postępowania, od samego jego początku. Ponadto organ rozpozna wniosek w jego całokształcie z uwzględnieniem wszystkich słupów, których dotyczy wniosek, ewentualnie wyjaśni powody, dla których nie jest to możliwe.
Mając na uwadze powyższe rozważania przedwczesne i nie podlegające ocenie Sądu pozostawał zawarty w skardze zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa (pkt a.i). To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 39 udp, ponieważ jego zastosowanie będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.