Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (PPIS) wymierzył A. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną w wysokości 10000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni w ramach prowadzenia pozaszkolnych form edukacji artystycznej.
W uzasadnieniu, po przywołaniu treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 – dalej "rozporządzenie"), zmienionego rozporządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2020 r., poz.
91) marca 2021 r. w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512) organ stwierdził, że w związku z interwencją z 19 stycznia 2021 r., dotyczącą prowadzenia działalności przez ww. podmiot pomimo wprowadzonego zakazu, w dniu 22 stycznia 2021 r. przeprowadzono w tym podmiocie kontrolę sanitarną. Kontrola wykazała prowadzenie w obiekcie działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni w ramach prowadzenia pozaszkolnych form edukacji artystycznej – na sali o pow. 100 m2 odbywały się zajęcia taneczne, w których uczestniczyło 10 osób i instruktor. Przywoławszy treść art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, dalej "u.z.z.z.") stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary w najniższej wysokości, z uwagi na okoliczności, sposób i wagę naruszenia oraz osobiste właściwości strony.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Inspektor Sanitarny (PWIS), decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego PWIS stwierdził, że w sprawie nie zachodzi wątpliwość, iż doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia. Wskazał, że § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazywał na zakaz prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, co wobec jednoznacznych ustaleń kontroli udokumentowanych podpisanym przez skarżącą protokołem uzasadnia zastosowanie kwestionowanej kary. Organ wskazał, że wbrew zarzutom odwołania strona miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie na każdym jej etapie oraz możliwość dostępu do akt sprawy. Skarżącej udostępniono protokół z kontroli, który podpisała ona wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia zastrzeżeń we wskazanym terminie.
Organ dostrzegł, że w protokole kontroli, który PPIS uczynił podstawą swojego rozstrzygnięcia, nie ma określenia wprost stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazał, że nałożenie sankcji miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a podniesione w odwołaniu uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji. Decyzji zarzuciła:
- - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji z uwagi na brak doręczania dokumentów w sprawie, podczas gdy zdaniem strony ustalenia te nie zostały poparte dowodami i nie mogą stanowić podstawy decyzji,
- - naruszenie art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- - naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w sytuacji gdy nie doszło do spowodowania bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi,
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji,
- - bezzasadne przyjęcie naruszenia §10 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżąca prowadziła zakazaną działalność,
- - naruszenie art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie przesłanek przemawiających za zastosowaniem instrumentu z ww. przepisu,
- - oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia, podczas gdy nie mogą one prowadzić do ustanowienia zakazów lub ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej i w momencie rozstrzygania sprawy ograniczenia, nakazu i zakazy wynikające z rozporządzenia już nie obowiązują.
W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do przekonania, że koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Z treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z [...] marca 2021 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Inspektor Sanitarny z [...] czerwca 2021 r. nr [...] wynika, że przyczyną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 10000 zł, było stwierdzenie przez organy PPIS prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą [...], polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni w ramach prowadzenia pozaszkolnych form edukacji artystycznej.
Jako podstawę prawną ww. decyzji PPIS wskazał m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845) w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (publ. jak wcześniej wskazano).
Zgodnie z art. 46 ww. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda, w drodze rozporządzenia, na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (ust. 1). Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
- 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
- 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
W art. 46b u.z.z.z. ustawodawca określił katalog ograniczeń, nakazów i zakazów, które można ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1), czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Po myśli ust. 7 in principe art. 48a, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. zostało wydane obowiązujące w czasie kontroli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz następujące po nim rozporządzenie z 26 lutego 2021 r., obowiązujące w czasie wydania decyzji. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. przedłużał ww. zakaz do dnia 28 marca 2021 r.
Zgodnie z protokołem kontroli z dnia 22 stycznia 2021 r., przeprowadzonej na miejscu wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej, kontrolujący stwierdzili odbywające się zajęcia taneczne, w których uczestniczyły następujące po sobie grupy 9-cio i 10-cio osobowa wraz z instruktorem. W protokole, pod pozycją "Nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z podaniem przepisów prawnych, które naruszono) zamieszczono notatkę: "Podjęte czynności kontrolne dotyczy stwierdzenia stanu faktycznego w obiekcie, Ewentualne dalsze decyzje zostaną podjęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T.". Powyższy protokół został podpisany przez skarżącą dwukrotnie: w części dotyczącej uwag i zastrzeżeń osób uczestniczących w kontroli (nie zgłoszono zastrzeżeń do treści) oraz w części potwierdzającej odbiór protokołu w dniu 22 stycznia 2021 r. Ww. dokument stanowił podstawę wydania zakwestionowanych decyzji organów inspekcji sanitarnej.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest po pierwsze rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, nieprawomocny, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnienie (ustawowe – przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 19 marca 2021 r. przepis art. 46b pkt 1 u.z.z.z. nie zawiera zaś jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można przede wszystkim odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Stanowisko powyższe zgodnie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. II GSK 427/21, sygn. II GSK 602/21, sygn. II GSK 781/21, sygn. II GSK 1010/21, z 19 października 2021 r., sygn. II GSK 663/21, sygn. II GSK 1137/21, sygn. II GSK 1224/21).
Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd jest dominujący w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Słusznie zauważył nadto WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 marca 2021 r. (sygn. III SA/Gd 1043/20, dostępny jw.), że wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera zaś zarówno rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak i rozporządzenia w tym przedmiocie je poprzedzające oraz następujące po nim, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".
Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają "ograniczyć" prowadzenie działalności gospodarczej, i to czasowo. Nie pozwalają natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W kontekście zatem przywołanego wcześniej art. 22 Konstytucji RP stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy.
Wskazać w tym miejscu należy, za powołanym wyżej wyrokiem, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.
Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
W rozpoznawanej sprawie organy państwowej inspekcji sanitarnej oparły decyzje o nałożeniu na skarżącą sankcji administracyjnej na uznaniu, że naruszyła ona dyspozycję § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wskazać należy, że w dacie kontroli (tj. 22 stycznia 2021 r.), przepis ten składał się z 3 punktów, w których pkt 1 stanowił, że do dnia 31 stycznia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.
Podmiotem kontrolowanym był [...], prowadzony przez przedsiębiorcę A. D.. Bez wątpienia zatem powyższy przepis rozporządzenia, bez właściwej delegacji ustawowej, zakazywał skarżącej całkowicie działalności gospodarczej związanej z istotą prowadzenia studia tańca.
Sąd dostrzega, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione. Ich oczywistym i słusznym celem było bowiem ograniczenie ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa, a więc ochrona zdrowia publicznego w wyjątkowych, dynamicznych warunkach epidemii. Jednak tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przywołanej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., czego przy rozstrzyganiu – co należy podkreślić - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
W powyższym zakresie, tj. w zakresie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 57 Konstytucji RP, skarga okazała się trafna.
Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.
Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i ustanowionego na ich gruncie zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1– 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyroki NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382, z 9 grudnia 2021 r. sygn. II GSK 2385/21).
Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia – to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów.
Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzeń trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.
Tak więc, to nie przepisy ustawy, lecz przepisy rozporządzeń wykonawczych wyznaczały kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (podobnie wyroki NSA: z 23 września 2021 r., II GSK 884/21; z 12 października 2021 r., II GSK 1245/21, a także z 14 lipca 2021 r., II GSK 1315/18, z 9 grudnia 2021 r. sygn. II GSK 2385/21).
Dostrzeżona przez Sąd zasadnicza wada wydanych w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięć czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). Charakter stwierdzonego naruszenia uzasadnia nadto umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (pkt 2 sentencji).
O kosztach postępowania sądowego – obejmujących wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego (1800 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.