Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr XV/100/2020 Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa w 2020 roku (Dziennik Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., poz. 3177).
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 t.j. - dalej zwanej "u.o.z.") poprzez brak precyzyjnego określenia podmiotów i organizacji wyznaczonych do wykonania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowa w 2020 roku - w § 2 ust. 2 pkt 2 i 4 załącznika do uchwały (wykonawcy programu);
art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania - w § 5 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do uchwały (opieka nad wolno żyjącymi kotami);
art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego odpowiedzialnego za realizację zadań w zakresie sterylizacji i kastracji nad wolno żyjącymi kotami - w § 5 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały (opieka nad wolno żyjącymi kotami);
art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt - w § 6 pkt 1-2 załącznika do uchwały (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt);
art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego mającego dokonywać usypiania ślepych miotów - w § 8 ust. 3 załącznika do uchwały (usypianie ślepych miotów);
art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich - w § 9 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały (wskazanie gospodarstwa rolnego);
art. 11a ust. 5 poprzez nienależyte wypełnienie ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w odniesieniu do poszczególnych celów i zadań dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - w § 11 ust. 2 pkt 1-6 załącznika do uchwały (finansowanie programu).
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j. - dalej p.p.s.a) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj.: § 2 ust. 2 pkt 2 i 4, § 5 ust. 1 pkt 1 - 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 pkt 1-2, § 8 ust. 3, § 9 ust. 3 i 4, § 11 ust. 2 pkt 1 - 6.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący Prokurator zwrócił uwagę, że stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 2 i 4 załącznika zaskarżonej uchwały nie wskazano konkretnie podmiotów i organizacji wyznaczonych do wykonania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowa w 2020 r. Skoro bowiem mowa o programie to jest to określony plan działania, w ramach którego czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane (wyrok WSA w Kielcach z 6.02.2020 r., II SA/Ke 15/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.10.2019 r., II SA/Bd 605/19)
Ponadto w § 5 ust. 1 pkt 1-3 zdaniem Prokuratora nie określono konkretnie jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań związanych z opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów. Co prawda wskazano w § 4 ust. 3, iż odławianiem bezdomnych zwierząt zajmuje się Fundacja "Zawsze Razem", jednakże z treści uchwały nie wynika w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, iż to właśnie ta fundacja zajmuje się opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów.
Nadto Prokurator podniósł, iż w § 6 pkt 1 - 2 załącznika zaskarżonej uchwały wskazano, iż obligatoryjną sterylizacją i kastracją zwierząt zajmuje się schronisko, lecz w tym wypadku nie skonkretyzowano o jakie schronisko chodzi. Zapis § 6 pkt 1-2 powiela wytknięta wadę polegającą na nieokreśleniu konkretnego podmiotu wykonującego określone zadania. Nie wskazano żadnego adresu, podmiotu, czy miejscowości; ponadto z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zabiegów tych będzie dokonywał lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku, czy też jakiś inny lekarz. Tymczasem na konieczność konkretyzacji takiego podmiotu, a także w odniesieniu do zabiegów sterylizacji i kastracji wskazał m.in. WSA w Bydgoszczy jak i w Kielcach w cytowanych wcześniej wyrokach.
Stosownie do treści § 9 ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały, bezdomne zwierzęta gospodarskie umieszczone zostaną w wskazanym gospodarstwie rolnym. Jednakże umieszczenie zwierząt gospodarskich, wskazując jedynie na zwierzęta bezdomne w świetle treści art. 11a ust.2 pkt. 7 u.o.z. jest w ocenie Prokuratora niedopuszczalne i we wskazanym przypadku doszło do naruszenia delegacji ustawowej określonej w cytowanym przepisie, bowiem "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta gospodarskie" są pojęciami zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 u.o.z., zatem niedopuszczalnym jest ich dowolne reinterpretowanie lub też zamienne stosowanie wbrew przepisom ustawy. Tak też uznał WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.10.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19.
W § 8 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały wskazano, że usypiania ślepych miotów dokonuje lekarz weterynarii i jak podkreślił skarżący, nie powinno być w tym przypadku wątpliwości co do tego, kto dokonuje wskazanych zabiegów, a z taką sytuacją ponownie mamy do czynienia.
Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, iż w § 11 ust. 2 pkt 1-6 wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu objętego zaskarżoną uchwałą oraz sposób wydatkowania tych środków. W ocenie Prokuratora zaskarżony przepis stanowi naruszenie prawa materialnego, bowiem Gmina upoważniona jest do przyjęcia określonego programu, który jest finansowany ze środków gminy, a zatem celem nie jest zapewnienie środków finansowych na jego realizację, a opieka nad zwierzętami bezdomnymi.
Zdaniem skarżącego Prokuratora nie ulega wątpliwości, że wskazane powyżej naruszenia prawa są istotne, gdyż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dąbrowie wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że jest całkowicie bezzasadna
Zdaniem strony przeciwnej, pomimo, iż Prokurator dostrzega, że program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego, przynajmniej wobec orzecznictwa, to jednak z tej okoliczności nie wyprowadza prawidłowych wniosków, gdyż podstawową cechą aktu prawa miejscowego jest to, że jest on aktem normatywnym, wymienionym w art. 87 ust 2 Konstytucji RP. Cechą aktów normatywnych jest to, że zawierają one normy generalne i abstrakcyjne. Norma jest wtedy normą generalną i abstrakcyjną, kiedy nie jest adresowana do jednego tylko konkretnie wskazanego adresata. Tym różni się akt normatywny od aktu stosowania prawa, że tylko ten drugi może być aktem skonkretyzowanym i zindywidualizowanym.
Oczekiwania Prokuratora, aby w akcie prawa miejscowego wskazywać konkretne jednostki, podmioty, organizacje, gabinety i tym podobne, zdaniem organu administracji przeczy istocie aktu normatywnego, bowiem akt normatywny ma na celu regulować szereg stanów faktycznych i być kierowanym do nieoznaczonej liczby i grupy adresatów. Akt normatywny może być konkretny jedynie w przypadku, kiedy podstawa prawna wydania aktu prawa miejscowego w sposób wyraźny i bezpośredni przewiduje taką konkretyzację. Natomiast w sytuacji kiedy ustawa nie przewiduje zindywidualizowania konkretyzacji w akcie prawa miejscowego, taka konkretyzacja jest niedopuszczalna.
Zdaniem Rady Gminy art. 11a ust. 2 przewiduje konkretyzację, jedynie w pkt 7, w którym prawodawca wymaga, aby uchwała wskazywała gospodarstwo rolne, w którym udzielana będzie opieka zwierzętom gospodarskim. Jedynie w tym przypadku dopuszczalne jest wskazywanie konkretnego podmiotu - konkretnego gospodarstwa. Natomiast nie jest to dopuszczalne w pozostałych przypadkach wskazywanych przez prokuratora generalnego. W przeciwnym razie przepisy uchwały traciłyby swój generalny i abstrakcyjny charakter, a stałyby się aktami stosowania prawa konkretyzującymi określone sytuacje i wskazującymi na konkretne podmioty.
Rada Gminy podkreśliła również, że wskazanie konkretnego podmiotu, który mógłby wykonywać określone zadania, szczególnie w przypadku zadań wykonywanych przez lekarza weterynarii, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Doszło by także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Każda bowiem osoba wykonująca zawód lekarza weterynarii na zasadach wolnej konkurencji, może wykonywać zabiegi przewidziane w ustawie o ochronie zwierząt, a wskazanie konkretnych lekarzy weterynarii prowadzących gabinety weterynaryjne, mogłoby być uznane za naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa lub też zasady bezstronności.
Wskazanie określonego podmiotu w ocenie Rady Gminy powodowałoby u adresatów aktu prawnego całkowicie błędne przekonanie, że jest to nie tylko podmiot zobowiązany do dokonywania określonych czynności, ale jest to również jedyny podmiot uprawniony.
Kolejnym zarzutem sformułowanym przez prokuratora jest zawężenie zakresu materii ustawowej do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Prokurator rejonowy wywodzi, iż zawężenie obowiązku tylko do bezdomnych zwierząt jest nieuprawnione, tymczasem w ocenie organu administracji skarżący pomija bardzo istotną kwestię, mianowicie, że obowiązek utrzymania zwierzęcia spoczywa na właścicielu tego zwierzęcia. Obowiązki nakładane na gminę mają zatem charakter wyjątku, gdyż w pierwszej kolejności opiekę nad zwierzęciem obciąża samego właściciela. Obowiązek gminy ma zatem charakter obowiązku uzupełniającego, a nie zastępującego.
Tym samym w przekonaniu Rady Gminy, prawidłowe rozumienie norm prawnych zakłada, że w przypadku zwierząt gospodarskich, w pierwszej kolejności opiekę nad nimi powinien sprawować właściciel. Siłą rzeczy gmina może przejąć ten obowiązek od właściciela, dopiero wtedy jeżeli zwierzę przestaje podlegać właścicielowi. Z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, kiedy zwierzę gospodarskie stanie się bezdomne. Do czasu dopóki jednak zwierzę nie jest bezdomne, obowiązek jego utrzymania należy egzekwować od samego właściciela. Słusznie zatem w uchwale ograniczono obowiązek gminy tylko do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Ustawodawca nie musiał w ustawie posłużyć się kategorią bezdomnych zwierząt gospodarskich, gdyż w tym zakresie sprawa wydawałby się oczywistą, że tylko o takie zwierzęta może chodzić. Co więcej prawodawca wskazał, że opieka, którą ma zapewnić gmina, jest doraźna, a nie docelowa.
Rada Gminy zwróciła też uwagę, że w bardzo lakonicznym uzasadnieniu Prokurator stwierdził, iż celem programu nie jest zapewnienie środków finansowych na jego realizację, a opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Zdaniem strony przeciwnej trudno dostrzec logiczny związek pomiędzy tymi 2 elementami; można domyślać się, że u podstaw tego lakonicznego stwierdzenia legło założenie, iż w uchwale należy określić w jaki sposób gmina wyda środki finansowe na wykonywanie przez siebie samą opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Gdyby jednak takie były intencje autora skargi, to należałoby zaznaczyć, że w tej samej skardze ten sam autor zarzucił, iż uchwała nie zawiera wskazań dotyczących konkretnych podmiotów. Z jednej zatem strony twierdzi, że gmina powinna określić w programie w jaki sposób będzie wydatkować środki finansowe na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami, a z drugiej strony zarzuca, że nie wskazuje się konkretnych podmiotów, które będą te zadania wykonywać.
Oczywistą rzeczą jest, że skoro zadania jakieś podmioty muszą wykonywać, niezależnie od tego, czy zostały wskazane w sposób konkretny, tak jak chce tego prokurator rejonowy, czy w sposób generalny i abstrakcyjny jak uczyniła to Rada Gminy w Dąbrowie - podmioty te muszą mieć zapewnione środki z budżetu gminy i taki cel przyświecał Radzie Gminy, która określiła sposób wydatkowania środków pochodzących z budżetu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminymm (w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała nr XV/100/2020 Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa w 2020 roku (Dziennik Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., poz. 3177).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).
W ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 5 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stosownie do treści tego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy Dąbrowa w § 5 Programu nie wskazała konkretnie podmiotów i organizacji wyznaczonych do wykonania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowa w 2020 r.
Z brzmienia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1280/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1353/16). Tymczasem w treści § 5 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będą poprzez ustalenie miejsca, w których przebywają koty wolno żyjące; dokarmianie poprzez zakupienie karmy i zapewnienie wody pitnej w miejscach ich przebywania; w uzasadnionych przypadkach wykonanie zabiegów sterylizacji lub kastracji wolno żyjących kotów.
W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, którzy mają się zajmować dokarmianiem zwierząt.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 5 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy, ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 i 4 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności uregulowania zawartego w kwestionowanym § 5 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały (opieka nad wolno żyjącymi kotami) oraz § 6 pkt 1-2 załącznika do uchwały (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt) powoduje, że uchwała nie spełnia powyższej roli. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane jest poprzez w uzasadnionych przypadkach wykonanie zabiegów sterylizacji lub kastracji wolno żyjących kotów. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1-2 ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych, w szczególności psów realizować będą:
. schronisko w ramach zawartej umowy poprzez przygotowanie zwierząt do sterylizacji lub kastracji i zapewnienie im opieki weterynaryjnej;
. Wójt poprzez edukację mieszkańców na temat ochrony zwierząt przed bezdomnością, przez rozpowszechnianie materiałów i ulotek edukacyjnych promujących odpowiedzialną i właściwą opiekę nad zwierzętami, propagowanie sterylizacji i kastracji zwierząt.
Skoro jednak z założenia "program" to plan działania, w ramach którego czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane - czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany, to trafny okazał się zarzut skargi, iż uchwała w kwestionowanym zakresie nie określiła, jaki podmiot konkretnie wskazany z nazwy, adresu, realizować ma przedstawione powyżej zadania. W ocenie sądu kwestionowany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Tymczasem należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki.
Nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kwestionowanym zapisie uchwała umożliwia przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących. Traktując ten zapis jako element wypełniający delegację zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, powyższe rozważania - dotyczące braku wskazania konkretnego podmiotu realizującego to zadanie - mają także w tym przypadku swoje odniesienie.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 11a ust 2 pkt. 6 u.o.z., gdyż Program winien regulować kwestię usypiania ślepych miotów w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem - upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestią opisaną w powyżej. Akt prawa miejscowego winien bowiem realizować w tym także zakresie określenie przez radę gminy konkretnego trybu, w którym przedmiotowa kwestia została na terenie gminy uregulowana. Jak wynika z § 8 ust. 3 zabieg uśpienia na zasadach określonych w pkt 1 przeprowadzi lekarz weterynarii, do którego zostaną dostarczone mioty.
Powyższe postanowienie ma charakter nader ogólnikowy, niejasny i hipotetyczny. Powyższy zapis nie wyjaśnia do kogo może zwrócić się mieszkaniec gminy w takiej sytuacji, gdzie np. przynieść zwierzę w celu uśpienia. Niezgodne z treścią delegacji ustawowej pozostaje także oczekiwanie, że dopiero w sytuacji takiego zgłoszenia Burmistrz będzie poszukiwał podmiotu (lekarza weterynarii lub zakładu leczniczego), który będzie realizował to zadanie. Kwestionowany zapis odwołuje się do nieskonkretyzowanego i niepewnego zdarzenia w przyszłości, przez co nie można wywieść, by w jakikolwiek sposób regulował kwestię opisaną w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Podkreślić należy, również w kontekście pozostałych stwierdzonych wad zaskarżonej uchwały, że niewskazanie danych konkretnego podmiotu, uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, LEX 975201).
Wreszcie zarzucić należy, że prawodawca lokalny dopuścił się zmodyfikowania treści ustawy w § 9 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie obejmującym słowo "bezdomnych" oraz § 9 ust. 4 w zakresie obejmującym słowo "bezdomnych" oraz "z obszaru Gminy Dąbrowa" W myśl pierwszego z wymienionych zapisów wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich nastąpi na podstawie porozumienia zawartego przez gminę z właścicielem gospodarstwa. Drugi stanowi natomiast, że gospodarstwem rolnym przyjmującym i zapewniającym opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z obszaru Gminy Dąbrowa jest gospodarstwo rolne w Bielicach prowadzone przez Fundację Powiatu Mogileńskiego, Bielice 20, 88-330 Gębice.
Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program winien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W odniesieniu do § 10 uchwały doszło zatem do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, przy czym zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 u.o.z., zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom u.o.z. Podobnie w § 9 ust. 4 uchwały zawężono podmiotowo zakres opieki do bezdomnych zwierząt gospodarskich "z obszaru Gminy Dąbrowa", mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. W powyższych przypadkach doszło zatem do jednoznacznego naruszenia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 u.o.z., a nadto, poprzez modyfikację przepisu ustawy – do naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Nie zasługuje natomiast na uznanie zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy poprzez nienależyte wypełnienie ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w odniesieniu do poszczególnych celów i zadań dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w § 11 ust. 2 pkt 1-6 załącznika do uchwały (finansowanie programu).
Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako, że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. II OSK 1001/17, wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016r., sygn. II SA/Kr 221/1; WSA w Opolu z 29 września 2015r., sygn. II SA/Op 253/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Go 485/18 i 19 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Go 68/18; WSA w Bydgoszczy: z 22 marca 2017r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z 21 listopada 2018r., sygn. II SA/Bd 329/18; z 24 października 2018r., sygn. II SA/Bd 376/18; z 16 października 2018r., sygn. II SA/Bd 330/18; z 3 października 2018r. sygn. II SA/Bd 265/18; z 25 września 2018r., sygn. II SA/Bd 195/18; z 18 września 2018r., sygn. II SA/Bd 248/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W § 11 ust. 2 pkt 1-6 zaskarżonej uchwały organ stanowiący jednoznacznie wskazał, że na realizację przedmiotowego programu przeznacza określoną kwotę, co jest zgodne z wymogiem art. 11a ust. 5 u.o.z. Jednocześnie w § 11 ust. 2 pkt 1-6 uchwały dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie poprzez przyporządkowanie konkretnych kwot przeznaczonych na ich realizację. Kwestionowany zapis nie pozostaje zatem w żadnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ww. ustawy.
Niezasadna jest także skarga w zakresie odnoszącym się do § 2 ust. 2 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis § 2 Programu znajduje się w jego rozdziale 1 zatytułowanym "Postanowienia ogólne". Zgodnie z nazwą tego rozdziału § 2 zawiera podział poszczególnych podmiotów uczestniczących w realizacji programu w zależności od ich funkcji ("koordynator" "wykonawca"). Przedmiotem regulacji tego przepisu nie jest zatem żadnego konkretne działanie, które pociągałoby za sobą konieczność skonkretyzowania miejsca czy podmiotu wykonującego to działanie. W tej sytuacji dokonanie wyszczególnienia poprzez rodzajowe wskazanie podmiotów uczestniczących w Programie, jak to ma miejsce w § 2 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 załącznika do uchwały nie narusza prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej następujące jednostki redakcyjne załącznika do uchwały: § 5, § 6, § 8 ust. 3, § 9 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie obejmującym słowo "bezdomnych" oraz § 9 ust. 4 w zakresie obejmującym słowa "bezdomnych" oraz "z obszaru Gminy Dąbrowa". W pozostałym zakresie oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.