Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 września 2022 r., nr SKO-4220/32/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), uchyliło decyzję Burmistrza Pakości z 9 czerwca 2022r. znak KIO.6220.16.2019.PG odmawiającą C. S.A. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w gminie P., na terenie [...], elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 80 MW, składającej się z pływających na powierzchni wody paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi, stacjami transformatorowymi, rozdzielnicami SN/SN i stacją GPO oraz liniami WN". Sprawa została jednocześnie przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Od powyższej decyzji SKO sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".
Zgodnie z art. 64b § 1, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5a tego przepisu.
Wskazać należy w związku z tym, że jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu jest jego wniesienie przez uprawniony podmiot. W myśl bowiem art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. sprzeciw może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1 art. 50 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo (§ 2 art. 50 p.p.s.a.).
Pojęcie interesu prawnego oznacza prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czyli żądania dokonania przez ten sąd oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. np. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. W-wa, 2005, s. 213, wyrok NSA z 10 marca 2011 r. II OSK 439/10 – CBOSA i powołana tam literatura). Pojęcie strony, jak słusznie stwierdził NSA w ww. wyroku, jest kategorią prawa materialnego i dlatego interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynikać musi z prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wynikać także z przepisów prawa procesowego lub ustrojowego.
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy wskazać, że sprzeciw w niniejszej sprawie została wniesiona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w charakterze strony a jako organ uzgadniający, w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 1022 ze zm. – dalej: "ustawa środowiskowa"). Bycie organem uzgadniającym decyzję środowiskową nie daje legitymacji do wniesienia skargi do Sądu w tej sprawie. W orzecznictwie oraz w nauce prawa ugruntowany jest bowiem pogląd, że organ "współdziałający" nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu przez organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, s. 34, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gl 383/08, niepubl.; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2006, s. 129, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s.496).
Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie z at. 76 ust. 1 w zw. z ust. 8 ustawy środowiskowej wynika dla właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona postępowania, jednakże dotyczy to tylko wskazanej w art. 76 ust. 1 ustawy sytuacji, tj. gdy właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska, dopatrzywszy się nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skierował do właściwego organu administracji wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W ustawie środowiskowej brak jest natomiast wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby możliwość złożenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska skargi na decyzję środowiskową wydaną w postępowaniu, w którym ten regionalny dyrektor ochrony środowiska był organem współdziałającym. Oznacza to, że aby organ ochrony środowiska uzyskał uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postepowania administracyjnego (środowiskowego). W konsekwencji, jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wniósł w tej sprawie administracyjnej wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, to brak po stronie tego organu legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu od decyzji kończącej to postępowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 64a p.p.s.a., jako regulacja szczególna, musi być wykładany ściśle, co oznacza konieczność wyraźnego, ustawowego uregulowania dopuszczalności sprzeciwu od decyzji dla podmiotu nielegitymującego się indywidualnym interesem prawnym, w szczególności niebędącym strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 października 2012 r. sygn. II OSK 2613/11, z 12 marca 2013 r. sygn. II OSK 470/13, z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 4013/21).
W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił sprzeciw na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64a i art. 64b § 1 p.p.s.a.