Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...]2019 r. skarżący S.B. wystąpił do [...]Sp. z o.o. w [...] (dalej "[...]Sp. z o.o. w [...]") o udostępnienie informacji publicznej obejmującej 11 pozycji (informacji), w tym m.in. o udostępnienie kopii porozumienia zawartego przez [...] Sp. z o.o. w [...] z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] (dalej "MPWiK w [...]") oraz miastem [...] po zakończeniu budowy magistrali wodociągowej do [...] wskazując, że chodzi o dokument, na jakim opiera się umowa sprzedaży wody do [...] (pozycja 2 wniosku) oraz wskazanie, jakie składniki kosztów składają się na obecną cenę wody dostarczanej do [...], określając, iż chodzi o konkretne wartości tych składników (pozycja 10 wniosku).
Decyzją z dnia [...]2019 r. nr [...] Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej powoływanej też w skrócie jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej też w skrócie jako "k.p.a."), odmówiła udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopię porozumienia zawartego z MPWiK w [...] i miastem [...] oraz wskazanie składników kosztów składających się na cenę wody dostarczanej do [...].
Na powyższą decyzję skarżący S.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia i zobowiązania [...] Sp. z o.o. w [...] do udostępnienia wnioskowanych informacji określonych pod pozycją 2 i 10 przedmiotowego wniosku.
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 94/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że [...] SP. z o.o. w [...] nie spełniła wymogów pozwalających na stwierdzenie, że odmowa udostępnienia określonych w zaskarżonej decyzji informacji odpowiada prawu. Przede wszystkim, z treści kontrolowanej decyzji nie wynika, dlaczego [...] SP. z o.o. w [...] uznała za tajemnicę przedsiębiorstwa całą treść umowy o zaopatrzenie w wodę zawartą pomiędzy [...] SP. z o.o. w [...] a MPWiK Sp. z o.o. w [...]. Natomiast analiza treści tej umowy pozwala przyjąć, że nie wszystkie jej postanowienia można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy.
Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia całości wnioskowanych informacji, ze względu na wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Ciężar wykazania przesłanek stanowiących podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej spoczywa na właściwym organie. Tymczasem [...] SP. z o.o. w [...] nie wykazała w sposób zgodny z prawem, że spełnione zostały przesłanki odmowy udostępnienia w całości wnioskowanych informacji publicznych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, tzn. że wnioskowane informacje (cała treść umowy) dotyczą ze swej istoty kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W sprawie nie jest też jasne i nie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji, jakie składniki kosztów składające się na obecną cenę wody zostały objęte decyzją odmowną (tj. czy chodzi o koszty objęte treścią umowy, czy inne koszty wynikające z innych dokumentów).
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...]2019r., decyzją z dnia [...] 2020r. [...] Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, oraz art. 104 k.p.a. odmówiła udostępnienia informacji publicznej t.j. treści § 2 i 9 Porozumienia oraz załączników- Wykaz cen netto dostaw wody i Kalkulacja dostaw wody do [...].
W uzasadnieniu decyzji [...] Sp. z o.o. w [...] wskazała, iż skarżący wystąpił w istocie o udostępnienie zawartej między [...] Sp. z o.o. w [...] a MPWiK w [...] umowy na dostawę wody, stanowiącej informację publiczną. Podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej nie posiada charakteru bezwzględnego, a w sprawie zachodzi przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnica przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W tym kontekście spółka powołując się na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającą z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010, dalej powoływanej też w skrócie jako "u.z.n.k.") podkreśliła, że obowiązujące w [...] Sp. z o.o. w [...] procedury - Zarządzenie wewnętrzne Prezesa w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa- narzucają pracownikom odpowiedni sposób gromadzenia, przetwarzania i przechowywania poufnych danych, specyficzny obieg dokumentów, a także poszczególne osoby zobowiązane są do zachowania poufności.
W zakresie żądanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, spółka także podjęła działania zmierzające do ograniczenia do nich dostępu, nie pomijając standardowych działań z zakresu ochrony (ograniczenie dostępu do pomieszczeń w których znajduje się dokumentacja, ograniczenie dostępu do takich informacji, znajdujących się w komputerach służbowych, monitoring i inne zabezpieczenia techniczne). Informacje te nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i są traktowane przez strony jako poufne, zaopatrzone w klauzulę poufności. Spółka wyraziła ponadto wolę utajnienia określonych informacji, co znajduje odzwierciedlenie w treści samej umowy.
Spółka podniosła, że dostawy wody do [...] realizują dwa konkurencyjne dla siebie podmioty. W zakresie kalkulowania cen [...] Spółka z o.o. w [...] związane są treścią porozumienia i umowy na dostawę wody, przyjętym schematem obliczeniowym i obszernymi plikami kalkulacyjnymi, będącymi autorskim rozwiązaniem spółki. Dlatego też w umowach, które zawierają kalkulację ceny spółka zastrzega tajemnicę przedsiębiorstwa. Udostępnienie tych danych umożliwiłoby zapoznanie się z treścią umów zawieranych przez spółkę, w tym wysokością zobowiązań, zasadami współpracy oraz zasadami kalkulacji cen. Warunki handlowe żądanej umowy są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, stanowiącymi istotną wartość gospodarczą.
W skardze na tę decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Stanisław Białowąs zarzucił naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust.1 w związku z art. 1, art.3 ust.1 pkt 1 i 2, art. 5 ust.2 oraz art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że [...] Sp. z o.o. w [...] nie wypełniło wskazań zawartych w wyroku z dnia 22 lipca 2020r.
Ponadto skarżący podniósł, że najważniejszą kwestią, która interesuje obywateli przy sprawowaniu społecznej kontroli jest wysokość środków publicznych, które władza wydaje w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Nie można sprawować społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy bez wiedzy na temat ceny t.j. kwoty, jaką wydaje władza przy wykonywaniu powierzonych zadań. Opowiedzenie się za odmiennym stanowiskiem czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Skarżący wyraził opinię, że poprzez udostępnienie treści umowy o zaopatrzeniu w wodę społeczność lokalna uzyskuje informację, jakie koszty wpływają na cenę wody i przeprowadza tzw. kontrolę społeczną zawartej umowy.
W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że przedmiotowe orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z 22 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 94/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił uprzednio wydaną decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku sąd sformułował ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy związanych z ewentualną tajemnicą przedsiębiorcy oraz wskazania co do dalszego postępowania w wnioskiem skarżącego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie podstawą decyzji administracyjnej stał się również art. 153 p.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa materialnego i procesowego, jak i brakiem wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.
Rzeczą Sądu było zatem przede wszystkim zbadanie, czy podmiot zobowiązany zastosował się do zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 94/20. W orzeczeniu tym Sąd wyartykułował pogląd, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy.
Sąd wskazał również, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie(przesłanka formalna).
Sąd orzekający w sprawie II SA/Bd 49/20 uznał, że spółka nie rozważyła i nie umotywowała w sposób zgodny z prawem podstawy do wydania decyzji odmownej w postaci potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym w szczególności w sensie materialnym w odniesieniu do całej treści wnioskowanej umowy. Sąd nakazał również organowi dokonanie ustalenia, czy wnioskowana informacja dotycząca składników kosztów obejmujących obecną cenę wody została objęta decyzją odmowną (tj. czy chodzi o koszty objęte treścią umowy, czy inne koszty wynikające z innych dokumentów). Wypełniając ten obowiązek organ decyzją odmowną z dnia [...]2020r.objął treść umowy z dnia [...]2017r.w zakresie § 2 i § 9 oraz dwa załączniki do tego aktu: wykaz cen netto wody oraz kalkulację dostaw wody do [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie kalkulowania cen, czyli sposobu rozliczania cen dostawy wody i odbioru ścieków mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną i gospodarczą [...] Spółka z o.o. w [...], poprzez ułatwienie konkurencyjnym podmiotom prowadzenia negocjacji w sprawie dostarczania wody do [...].
De facto w uzasadnieniu tym organ odniósł się jedynie do odmowy udzielenia informacji w zakresie § 9 umowy (szczegółowe zasady rozliczeń) i załącznika nr 2 do umowy (kalkulacja dostaw wody do [...]), pomijając całkowicie uzasadnienie ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie § 2 umowy (ilość pobieranej wody) oraz załącznika nr 1 (wykaz cen netto dostaw wody).
To, w jaki sposób przedsiębiorca skalkulował elementy, które składają się na cenę dostarczanej wody niewątpliwie stanowić może tajemnicę przedsiębiorcy, wynika bowiem m.in. ze sposobu organizacji przedsiębiorstwa i stanowić może istotną wartość gospodarczą. Ujawnienie takich informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności. Jednak informacje o kalkulacji ceny dostaw wody nie były jedynymi objętymi wnioskiem skarżącego. Organ uznał natomiast, że tajemnicą przedsiębiorcy powinny być objęte również informacja o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz wykaz cen netto dostarczanej wody.
W ocenie Sądu, decyzja w powyższych kwestiach nie została należycie i przekonująco uzasadniona. Podkreślić należy, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna jednak wykazać istnienie tej okoliczności i w uzasadnieniu decyzji przedstawić swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Wskazać należy, że to na podmiocie wydającym decyzję ciąży obowiązek przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ winien tę ocenę przedstawić w kontekście istoty regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w stosunku do § 2 i załącznika nr 1 umowy. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji brak szczegółowego wyjaśnienia przez Spółkę, jak wskazane w decyzji informacje o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz o cenach netto dostaw, uznane za tajemnice przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej.
Samo wskazanie, iż udostępnienie żądanych informacji jest niemożliwe ze względu na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy w tym zakresie nie czyni zadość wymogom prawa wynikającym z art. 107 k.pa. Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja [...] spółka z o.o. w [...] nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia w zakresie tych dwóch informacji nie pozwala bowiem Sądowi na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.
Reasumując Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia spółce skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uznał, że podmiot zobowiązany nie wypełnił wszystkich wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia w sprawie II SA/Bd 94/20, w szczególności nie dokonał właściwych ustaleń w przedmiocie objęcia wszystkich żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy.
Stanowiło to podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
Powyższe wskazówki podmiot zobowiązany uwzględni przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zasądzając od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.