Uzasadnienie
Na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229, z późn. zm.), w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (PINB) po rozpatrzeniu sprawy legalności budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (szopy), przylegającego do budynku mieszkalnego frontowego, posadowionego na działce nr ewid.[...] w obrębie 17, przy ulicy [...] w B., nałożył na współwłaścicieli tej działki, w tym A. S. (zwanego dalej "skarżącym") - obowiązek przedłożenia w siedzibie PINB, w terminie do dnia [...] grudnia 2015 r. - oceny technicznej ww. budynku, sporządzonej na bazie inwentaryzacji budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że realizacja ww. obiektu nastąpiła ok. 1933 r., co oznacza w związku z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy z dn. 07.07.1994 r. Prawo budowlane, iż do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dn. 24.10.1974 r. Prawo budowlane zaś skarżący nie przedłożył dokumentów, związanych z budową tego budynku.
Poza tym PINB przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy z dn. 24.10.1974 r. Prawo budowlane.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB podał, że przed rozpatrzeniem zażalenia w pierwszej kolejności sprawdził, czy zażalenie w ogóle jest dopuszczalne.
WINB wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia, wydanego w oparciu o art. 56 ust. 1 ustawy z dn. 24.10.1974 r. Prawo budowlane, w drodze zażalenia. WINB powołał się na art. 141 § 1 Kpa, co jego zdaniem oznacza to, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia, co do których przepis ustawy Prawo budowlane tak stanowi bądź na enumeratywnie wyliczone w ww. kodeksie. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek nie przysługuje.
Strona niezadowolona może natomiast zaskarżyć przedmiotowe postanowienie wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdyż zgodnie z art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Zgodnie z przepisem art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast według treści art. art. 144 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 tejże ustawy do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, tj. wskazany wyżej art. 134 Kpa.
WINB wskazał, że niniejsze rozstrzygnięcie nastąpiło z przyczyn formalnych, dlatego nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu.
Na powyższe postanowienie skargę do Sądu złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji albo stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 56 § 1 Prawo budowlane poprzez bezpodstawnie przesądzenie o nielegalności budynku gospodarczego, którego w rzeczywistości nie ma w sytuacji, gdy PINB nie poczynił żadnych prawidłowych poczynań, aby decyzję na budowę, o ile była wymagana, czego też nie jest wiadomo z akt sprawy, odszukać w archiwum M. B., Archiwum Państwowym w B., w Sądzie Rejonowym w B. w aktach o zasiedzenie nieruchomości sygn. akt [...], przesłuchania stron na tą okoliczność.
Poza tym skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art.124 § 1 Kpa poprzez niepodanie prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie art. 144 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nakazanie wykonania w postanowieniu PINB zobowiązania niewykonalnego z uwagi na brak takiego obiektu budowlanego, skutkujące nieważnością takiego postanowienia, którego strony nie mogą zrealizować ani uprawnione osoby nie są w stanie wykonać oceny technicznej nieistniejącego "budynku gospodarczego".
Ponadto w jego ocenie zostały również naruszone przepisy postępowania art. 7, 77 § 1, 80 Kpa, gdyż organ nie zgromadził całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił materiału dowodowego prawidłowo lecz dowolnie i błędnie.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") stanowi podstawę do ich uchylenia.
Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Podstawą materialnoprawną postanowienia PINB stanowił przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy administracji budowlanej przyjęły zgodnie z twierdzeniami skarżącego, że przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej (szopy) został wybudowany ok. 1933 r. W drugiej kolejności stwierdziły, że skarżący nie przedłożył dokumentów związanych z budową tego budynku. Te okoliczności spowodowały, że organy ustaliły, że skoro rzeczony obiekt powstał przed dniem [...] stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i obecni współwłaściciele działki nie legitymują się wymaganym prawem pozwoleniem na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. - do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania w niniejszej sprawie zdaniem organów należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia.
Z kolei według art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie: wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z powyższych przepisów wynika, że podstawowe znaczenie ma to, czy skarżący winien legitymować się pozwoleniem na budowę odnośnie przedmiotowego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (szopy). Aby to ustalić organy winny w pierwszej kolejności ustalić, kiedy ów obiekt budowlany został dokładnie wybudowany i czy w związku z tym wówczas było w ogóle wymagane pozwolenie na budowę. Samo przyjęcie przez organy twierdzenia przez skarżącego, że owa szopa została wybudowana ok. 1933 r. jest niewystarczające. Skarżący w swej skardze oświadczył, że PINB nie poczynił żadnych prawidłowych poczynań, aby decyzję na budowę, o ile była wymagana, czego też nie jest wiadomo z akt sprawy, odszukać w archiwum M. B., Archiwum Państwowym w B., w Sądzie Rejonowym w B. w aktach o zasiedzenie nieruchomości sygn. akt [...].
Należy, zatem stwierdzić, że dopiero określenie dokładnej daty budowy szopy pozwoli określić przepisy obowiązujące w tym okresie. Może, bowiem okazać się, że w tym czasie w świetle wówczas obowiązujących przepisów pozwolenie na budowę nie było wymagane.
Tymczasem postępowanie WINB ograniczyło się do rozpoznania kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że konsekwencją nadania postanowieniu, wydanemu na podstawie art. 56 ustawy z 1974 r., kwalifikacji prawnej postanowienia dowodowego jest to, że od aktów tego rodzaju nie przysługuje stronie środek odwoławczy w postaci zażalenia (art. 141 § 1 Kpa) zaś strona niezadowolona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdyż zgodnie z art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Należy podzielić stanowisko pełnomocnika WINB, które zapadło podczas rozprawy przed tut. Sądem w dniu [...] października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 113/16, że w jego ocenie organ pierwszej instancji zbyt wcześnie przesądził kwestie obowiązku posiadania pozwolenia na budowę na wspomniany obiekt i w konsekwencji oparcia swego uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisy postępowania art. 7,77 § 1, 80 Kpa, gdyż organ nie zgromadził całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił materiału dowodowego, co zarzucił w skardze skarżący. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny kierować się zaleceniami wynikającymi z treści niniejszego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.