Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W., obręb W., gmina K..
Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy traktować jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć ma wytwarzaniu energii elektrycznej. Tym samym w ocenie organu planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej ani instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.o.z.e.) i nie podlega zwolnieniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Organ podkreślił, że w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębnie unormowano kwestię urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, w ten sposób, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW to ich rozmieszczenie ustala się w studium.
Zdaniem organu powyższe unormowanie odnoszące się do instalacji o mocy ponad 500 kW oznacza, że lokalizowanie takich urządzeń, nawet na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. Wobec tego organ stanął na stanowisku, że skarżąca może ubiegać się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, jednak wymagane jest wówczas spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wobec powyższego organ wskazał, że skarżąca nie spełniła warunku "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż istniejąca funkcja terenu – grunty rolne, pozostaje w kolizji z planowaną funkcją produkcyjną.
Ponadto organ wskazał, że skarżący nie spełnił warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż wnioskowana inwestycja obejmować ma część działki numer ewidencyjny 183/8, natomiast w jego ocenie takie wydzielenie terenu uniemożliwiłoby prowadzenie gospodarki rolnej na sąsiednich działkach.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy w świetle ww. przepisów oraz odnoszącego się do nich orzecznictwa, wszystkie mające zastosowanie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, zostały w przedmiotowym stanie faktycznym spełnione. W ocenie skarżącej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wskazuje, że przepisów art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., zaś to, czy instalację można określić mianem instalacji odnawialnego źródła energii nie zależy od jej mocy. Skarżąca wskazała, że w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest odesłania do art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a ponadto przepisy te stanowią dyrektywę w procedurze planistycznej, natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w oparciu o obowiązujące studium.
Skarżąca podkreśliła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, wiążące jest jedynie w procedurze planistycznej i nie stanowi wiążącej podstawy prawnej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej, przedmiotowa instalacja jest więc instalacją odnawialnego źródła energii i w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie musi spełniać warunku dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie inwestycja ta jej zdaniem nie jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie narusza przepisów art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
W odniesieniu do zarzutu niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy nie dotyczą gruntów klas I-III, gdyż ustalone mają być tylko dla gruntów klasy RIVa i N. W ocenie skarżącej, jeżeli przekształceniem objęte mają być tylko użytki rolne nienależące do klasy I-III, nawet jeżeli są położone na obszarze działki, na której znajdują się także użytki tych klas, to teren taki nie wymaga zgody na zmianę przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto skarżąca wskazała, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest dopuszczalne, o czym świadczy aktualne orzecznictwo sądów.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy ten sam organ uprzednio ustalił warunki zabudowy na tożsamym terenie dla inwestycji o zbliżonych parametrach.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, że przez pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć całą działkę ewidencyjną. Wobec tego organ uznał, że nie można w przedmiotowej sprawie wydać decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ organ jest związany treścią wniosku, zaś ten obejmuje część działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że nie można odczytywać literalnie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i przy jego odczytywaniu należy mieć również na względzie unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Organ wskazał, że w przepisach tych ustawodawca wyodrębnił zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w ten sposób, że rozmieszczenie ww. urządzeń należy do decyzji organów w ramach władztwa planistycznego i obligatoryjne jest ich rozmieszczenie w studium.
Organ podkreślił przy tym, że możliwe jest ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże nie korzysta ona wtedy z wyłączenia uregulowanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego musi spełnić warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów naruszenia przez decyzję odmowną art. 8 k.p.a. i w efekcie nie dokonania wyczerpującej analizy materiału dowodowego wymaganej do rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji nie biorącej pod uwagę wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego;
- - art. 11 k.p.a. poprzez milczące pominięcie kwestii zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. skutkujące brakiem wyjaśnienia dlaczego zarzut ten nie został uwzględniony;
- - art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii może być uzależnione od mocy instalacji, pomimo braku podstawy prawnej dla dokonania takiego rozróżnienia i jasnego brzmienia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pomimo braku podstawy prawnej dla takiego wymagania;
- - naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści decyzji stron postępowania, co stanowi obligatoryjną treść decyzji, i odesłanie w tym zakresie wyłącznie do tzw. rozdzielnika.
Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej odnawialne źródło energii wymagane jest spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy wszelkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy były spełnione;
- - art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji winna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy studium nie stanowi aktu prawnego powszechnie obowiązującego i żaden przepis u.p.z.p. nie przewiduje aby warunki zabudowy ustalane były na podstawie studium;
- - art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może objąć jedynie całość działki ewidencyjnej, nie zaś jej część oznaczoną graficznie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], którą odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W., obręb W., gmina K. ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Orzekające w sprawie organy uznały, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdziły, że lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego przez pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć całą działkę ewidencyjną, wobec czego nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla jej części.
Odnosząc się do istoty sporu powstałego w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zajęte przez organy stanowisko co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Nadto według art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje więc ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 286/22 – dostęp na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 500 kW wskazania wymaga, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019r.") art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 500 kW.
Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1591/21; z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 286/22 – dostęp jw.).
Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 500 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 500 kW.
Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Co więcej w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną".
Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Zdaniem Sądu wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 500 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 500 kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie jest wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 500 kW.
Argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie może być również stanowisko organów obu instancji, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to do odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.
Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium, a tym bardziej ich brak, nie mają dla niej wiążącego charakteru.
Należy wskazać również, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne jw.).
W judykaturze eksponowane jest jednak także stanowisko, które popiera sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.). Sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone – w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla zwartego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w celu przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymagają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, zaś prawidłowo wskazana przez skarżącego część działki przeznaczona pod przedmiotową inwestycją składa się z gruntów klas R IVa i N, wobec skarżący nie jest zobowiązany do uzyskania takiej zgody. Wobec powyższego uznać należy, że część działki o numerze ewidencyjnym [...] objęta przedmiotowym wnioskiem została prawidłowo wyodrębniona i przedstawiona na załączniku graficznym i jednocześnie nie musi spełniać dodatkowych przesłanek, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla tego terenu.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), a także kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika działającego w sprawie, zgodnie ze stawką przyjętą w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.