Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. Ł. od decyzji Wójta Gminy D. w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2019r. Wójt Gminy D. przyznał K. Ł. zasiłek rodzinny na dwoje dzieci (M. i W. Ł.) na okres do [...] października 2020r. Wnioskiem z [...] czerwca 2020r. K. Ł. zwróciła się do Kierownika GOPS w D. o ustalenie prawa do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad synem M.. Do wniosku nie dołączyła zaświadczenia o korzystaniu z prawa do urlopu wychowawczego.
Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy D. decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] odmówił prawa do świadczenia w formie wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przytoczył brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wskazał, że przed złożeniem wniosku K. Ł. współpracowała przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej i z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem została objęta obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalno-rentowym finansowanym z budżetu państwa za pośrednictwem ZUS z powodu braku prawa do opłacania powyższych ubezpieczeń z innego tytułu.
W ocenie organu – z informacji pozyskanych od ZUS wynika, że K. Ł. nie pozostaje w zatrudnieniu, a tym samym nie posiada prawa do urlopu wychowawczego w myśl art. 186 k.p. Okoliczność ta skutkuje więc koniecznością odmownego rozpoznania wniosku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. Ł., która podkreśliła, że w aktualnym stanie prawnym (wynikającym ze zmian dokonanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a wprowadzonych ustawą z 26 lipca 2013r.) brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę i tzw. osoby współpracującej, o której jest mowa w art. 6a ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyraziła też przekonanie, że obie kategorie tych osób powinny być uprawnione do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem. Zarzuciła organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieaktualny stan prawny – z pominięciem art. 4 pkt 17 i ww. art. 6a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie.
Kolegium uznało, że odwołująca nie spełniła podstawowej przesłanki nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - tj. wymogu korzystania z urlopu wychowawczego i pozostawaniu w stosunku pracy. W ocenie organu, wskazane w odwołaniu przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie dają jakichkolwiek podstaw do zrównania sytuacji osób ubezpieczonych na podstawie art. 6a tej ustawy z osobami uprawnionymi do urlopu wychowawczego w związku z pozostawaniem w stosunku pracy. Zdaniem Kolegium wyłącznie pracownikom służy prawo do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Na poparcie zajętego w tej kwestii stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że warunki nabywania dodatku do zasiłku rodzinnego zostały w ustawie jasno i w sposób sprawdzalny określone, a ich spełnienie podlega obiektywnej ocenie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zarzuciła ona naruszenie:
- - art. 15 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.pa. i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 4 pkt 17 i art. 6a tej ustawy),
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe (lakoniczne i oderwane od podniesionych zarzutów) skonstruowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi K. Ł. ponowiła argumentację prezentowaną w odwołaniu. Akcentowała, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie pozwala na przyznanie jej zasiłku rodzinnego zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca w wyznaczonym terminie nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wskazane powyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.
Należy mieć jednak na względzie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zachodzi hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku rozpatrywanej sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy adekwatnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zgodzie z przedmiotem sprawy.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), który stanowi, że dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje osobie wskazanej w tym przepisie (matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką), która jest uprawniona do urlopu wychowawczego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad synem M. Ł. i bezpośrednio przed objęciem tej osobistej opieki podlegała obowiązkowi ubezpieczenia emerytalno-rentowego z tytułu współpracy z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. W ocenie organów Skarżąca nie jest jednak uprawniona do wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego - z uwagi na nie posiadanie uprawnienia do urlopu wychowawczego. Z kolei Skarżąca twierdzi, że z chwilą nowelizacji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i objęcia od 1 września 2013r. ochroną ubezpieczeniową przedsiębiorców oraz osób z nimi współpracujących (które z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem przestały być aktywne zawodowo) doszło do zrównania sytuacji prawnej pracowników oraz osób tzw. współpracujących przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W przekonaniu Skarżącej od 1 września 2013r. obie te kategorie osób powinny być uprawnione do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem.
Argumentacja Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że Skarżąca, która nie posiadała innego tytułu do objęcia ją obowiązkiem ubezpieczeń społecznych poza wykonywaniem współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej i która zaprzestała tej współpracy z powodu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem - nie spełnia przesłanki z art. 10 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca nie posiada bowiem statusu pracownika i nie ma prawa do urlopu wychowawczego w świetle art. 186 § 1 Kodeksu pracy.
W pierwszej kolejności warto wyjaśnić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystania z urlopu wychowawczego". Powoduje to zatem konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyraźnie należy stwierdzić, że urlop wychowawczy jest pojęciem występującym na gruncie prawa pracy – tj. jest instytucją prawa pracy. Zgodnie z art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do urlopu wychowawczego (w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem) ma pracownik, który pozostawał w zatrudnieniu co najmniej 6 miesięcy.
Na gruncie przepisów ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 423) zarówno pozostawanie w stosunku pracy (posiadanie statusu pracownika) oraz korzystanie z urlopu wychowawczego stanowią tytuły do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia emerytalno-rentowego (odpowiednio art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 19 tej ustawy). Nie można mieć jednak żadnych wątpliwości, że urlop wychowawczy jest uprawnieniem przysługującym wyłącznie pracownikom, a zatem w okresie urlopu wychowawczego obowiązkiem ubezpieczeń społecznych (zgodnie z ww. art. 6 ust. 1 pkt 19) objęty jest pracownik, a nie jakakolwiek inna osoba posiadająca inny tytuł ubezpieczeniowy. Pozostawanie w stosunku pracy jest więc nie tylko łącznikiem między dwoma tytułami ubezpieczenia - pracowniczym i wynikającym z urlopu wychowawczego, ale zarazem zasadniczym źródłem prawa do urlopu wychowawczego.
W konsekwencji status pracownika jest tytułem powstania obowiązku ubezpieczenia nie tylko na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale także ubezpieczenia wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Pracownik korzystający z urlopu wychowawczego ma wprawdzie odrębny tytuł ubezpieczenia, ale jego byt jest ściśle powiązany z istnieniem stosunku pracy.
Skarżąca powołuje się na nowelizację ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (ustawę z 26 lipca 2013r. – Dz. U. z 2013r., poz. 983). Prawdą jest, że z dniem 1 września 2013r. ustawodawca dał możliwość przystąpienia do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych także innym osobom (innym niż tylko pracownikom), które z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem nie są aktywne zawodowo. Do końca sierpnia 2013 r. podczas sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe były opłacane przez budżet państwa jedynie za pracowników. Inne grupy ubezpieczonych z takiej możliwości nie mogły skorzystać. W drodze ww. nowelizacji w stosunku do określonej grupy osób ubezpieczonych przyjęto podobne rozwiązania, jakie obowiązywały w stosunku do pracowników. Ochroną ubezpieczeniową objęto bowiem osoby sprawujące osobistą opiekę nad dzieckiem (art. 6a w zw. z art. 4 ust. 17 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) – i tak zgodnie z jego aktualnym brzmieniem obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają (z pewnymi zastrzeżeniami) osoby sprawujące osobistą opiekę nad dzieckiem, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są m.in.:
- - osobami, które prowadziły pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy i zaprzestały jej prowadzenia albo zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z ustawą z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców,
- - osobami współpracującymi (definiowanymi w art. 8 ust. 11), przez okres co najmniej 6 miesięcy z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą i które zaprzestały tej współpracy.
Przyjęcie w systemie prawa podobnych rozwiązań w zakresie ochrony ubezpieczeniowej nie przekłada się jednak na tożsamy dostęp do świadczeń, czy to w okresie choroby (na gruncie ustawy 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z zabezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, która różnicuje sytuację pracowników i osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie chociażby tzw. okresu wyczekiwania), czy też w okresie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nie ulega wątpliwości, że na gruncie polskiego systemu prawa przedsiębiorcy (osoby z nimi współpracujące) oraz pracownicy to różne kręgi podmiotów, a okres urlopu wychowawczego nie jest tożsamy z okresem sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i zaprzestaniem w związku z tym (lub zawieszeniem) prowadzenia działalności gospodarczej. Osób, które zawiesiły działalność gospodarczą, zaprzestały jej prowadzenia lub współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie można uznać za uprawnione do urlopu wychowawczego.
Nie mogą one korzystać z tego urlopu, gdyż nie pozostają w stosunku pracy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych różnicuje sytuację osób uprawnionych do urlopu wychowawczego oraz osób, które takich uprawnień nie mają. W ocenie Sądu brak jest w tej sytuacji podstaw do stosowania innej, szerszej wykładni pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" i rozszerzania go również na osoby prowadzące działalność gospodarczą (czy też osoby z nimi współpracujące), które nie mają prawa tak do urlopów wychowawczych, jak i do urlopów wypoczynkowych w rozumieniu Kodeksu pracy. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono jedynie do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma innej definicji tego pojęcia, to nie ma tym samym podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą, czy tez osób z nimi współpracujących. W żadnym przepisie prawa nie znajdziemy odesłania, które pozwoliłoby zrównać okres zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej (czy też zaprzestania współpracy) z urlopem wychowawczym.
Nie można zgodzić się więc ze Skarżącą, że w obecnym stanie prawnym zrównano sytuację pracowników i osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie nabywania uprawnień do świadczeń rodzinnych określonych w art. 10 ust. 1 u.ś.r. De facto Skarżąca wyraża oczekiwania zastosowania na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych analogii do sytuacji pracowników. W przekonaniu Sądu organy administracji nie były uprawnione do stosowania wobec Skarżącej rozwiązań analogicznych do tych określonych w art. 10 ust. 1 u.ś.r. i adresowanych do pracowników. Posługiwanie się analogią w procesie stosowania prawa materialnego (w tym administracyjnego) jest bowiem bardzo ograniczone. Takie działanie prowadzić może do kreowania przez organ administracji państwowej nieznajdujących się w przepisach prawa uprawnień lub obowiązków strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 375/17, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analogia stanowi metodę niwelowania jedynie luk w prawie. Możliwość jej zastosowania pojawia się zatem dopiero wtedy, gdy wystąpią wątpliwości interpretacyjne - wynikające z braku odpowiedniej regulacji prawnej. Nie każdy jednak brak uregulowania jakiejś kwestii stanowi o istnieniu luki prawnej. W doktrynie dominuje pogląd, że możliwość stosowania analogii w administracyjnym prawie materialnym jest wyłączona w odniesieniu do regulacji przyznających stronie określone uprawnienia. Przemawia za tym publicznoprawny i bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego, wymóg działania organu na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Analogię na korzyść strony można dopuścić w jednym ściśle określonym przypadku, tj. gdy niezupełność regulacji ma charakter oczywisty, a jednocześnie zastosowanie analogii znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości (vide: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s.39 i 40).
W ocenie Sądu powyższa sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W powołanych powyżej regulacjach nie została ujawniona niezupełność regulacji. W ustawie o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny określono wszystkie warunki konieczne do przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Warto też podkreślić, że dokonując nowelizacji systemu ubezpieczeń społecznych nie dokonano jednocześnie stosownych zmian w prawie, by hipotezą normy z art. 10 ust. 1 u.ś.r. objąć również przedsiębiorców i osoby z nimi współpracujące. Ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego art. 4 pkt 17 i art. 6a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz nowelizując ówcześnie obowiązującą ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (poprzez wprowadzenie m.in. możliwości zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem - dla przedsiębiorców nie zatrudniających pracowników), znowelizował równocześnie ustawę o świadczeniach rodzinnych.
Jest to warte zauważenia albowiem, jak wynika z uzasadnienia dla wprowadzenia zmian ustawą z 26 lipca 2013r. – ich celem miała być poprawa sytuacji prawnej przedsiębiorców. Zgodnie z postulatem racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, że działanie prawodawcy było zamierzone, a środki zmierzające do realizacji założonego celu - adekwatne. W konsekwencji poprawa sytuacji prawnej przedsiębiorców w sposób świadomy nie obejmowała zrównania przedsiębiorców (osób z nimi współpracujących) z pracownikami w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych. Ustawodawca nie dokonał zmian w art. 10 ust. 1 u.ś.r.
Również wejście w życie ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców nie pociągnęła za sobą odpowiednich zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ustawie z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) wprowadzono zmiany do licznych aktów prawnych, w tym do ustawy systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie objęcia ochroną ubezpieczeniową osób sprawujących osobistą opiekę nad dzieckiem (art. 50 pkt 12 tej ustawy) nie znowelizowano jednak i przy tej okazji ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie określenia przesłanek nabycia prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że oczekiwanie przez Skarżącą zastosowania analogii do sytuacji prawnej pracowników na gruncie dostępu do świadczeń rodzinnych (w zakresie wnioskowanym) może być rozpatrywane co najwyżej jako postulat de lege ferenda, kierowany do władzy ustawodawczej. Nie może być przedmiotem formułowania zarzutów wobec podmiotów stosujących prawo – w tym Sądu oraz organów administracji państwowej.
Podstaw do zastosowania analogii nie można też, w ocenie Sądu, dopatrywać się w konstytucyjnej zasadzie równości. Oczywiście kwestie, czy ustawodawca naruszył tę zasadę (nie zrównując sytuacji przedsiębiorców i osób z nimi współpracujących w dostępie do świadczeń rodzinnych) powinno być przedmiotem kontroli w ramach skargi konstytucyjnej, jednakże Sąd chciałby przedstawić kilka uwag.
Zasada równości, określona w art. 32 Konstytucji, sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (vide: wyrok TK z 18 lutego 2014 r. – sygn. U 2/12, OTK-A 2014/2/12 cz. III pkt 4.2). Jest to utrwalony pogląd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano bowiem, że z zasady równości wobec prawa wynika, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie oznacza to jednak obowiązku identycznego traktowania przez ustawodawcę każdego z tych adresatów w każdej sytuacji. W uzasadnieniu orzeczenia z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95 (OTK w 1995 r., cz. II, poz.
37) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Z istoty konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz odmiennego traktowania podmiotów zaliczających się do różnych kategorii". Podobne zapatrywanie zaprezentował Trybunał Konstytucyjny także wyroku z dnia 12 września 2000 r. (sygn. K 1/00 - OTK 2000 nr 6, poz. 185). Jeszcze raz podkreślić należy, że równe traktowanie podmiotów prawa nie oznacza "jednakowości" stosunków prawnych wszystkich adresatów norm. W polskim systemie prawa chociażby tytuł ubezpieczenia jest jednym z usprawiedliwionych kryteriów różnicowania sytuacji osób ubezpieczonych, akceptowanym zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Oznacza to, że zasady nabywania prawa do świadczeń (czy z ubezpieczenia społecznego, czy przyznawanych w ramach pomocy państwa) przez ubezpieczonych będących pracownikami mogą być ukształtowane inaczej niż ubezpieczonych z innych tytułów. Zasada równości nie ma zatem charakteru absolutnego.
Odmienna jest sytuacja faktyczna i prawna pracowników i przedsiębiorców – co starał się Sąd wskazać we wcześniejszych rozważaniach. Warto też zauważyć, że przedsiębiorcy i osoby z nimi współpracujące nie są pozbawione prawa do zasiłku rodzinnego. Zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w odniesieniu do sytuacji pracowników dotyczy jedynie tylko jednego z dodatków przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – i to takiego, który pozostaje w ścisłym związku z charakterem wykonywanej pracy. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2018r. w sprawie o sygn. akt I OSK 287/18 (dostępnym na stronie jw.) "Pracownicy pozostający w stosunku pracy objęci są szerszymi gwarancjami niż przedsiębiorcy prowadzący samodzielną działalność gospodarczą. Wyraża się to przede wszystkim z przerzuceniem części ryzyka zachodzącego po stronie pracownika na pracodawcę. Przedsiębiorcy są autonomicznymi podmiotami gospodarczymi i ryzyko związane z niemożnością wykonywania pracy (...) obciąża ich w większym stopniu".
W wyroku tym NSA odnosił się do zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców i pracowników właśnie w dostępie do dodatku do zasiłku rodzinnego określonego w art. 10 ust. 1 u.ś.r. i w tezie do orzeczenia stanowczo wyraził stanowisko, zgodnie z którym: "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem jest związany z uprawnieniem do urlopu wychowawczego przysługującego pracownikowi".
Na koniec rozważań Sąd zwraca też uwagę, że na gruncie aktualnie obowiązującego systemu prawnego brak jest podstaw do zrównywania sytuacji pracownika i osoby współpracującej z przedsiębiorcami. Osobami współpracującymi z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz zleceniobiorcami mogą być tylko członkowie rodziny przedsiębiorcy (małżonek, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodzice, macocha i ojczym oraz osoby przysposabiające) i to pod warunkiem, że pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub zlecenia (art. 8 ust. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Pracownikiem jest natomiast każda osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Kodeks pracy nie wypowiada się co prawda na temat zawierania umów o pracę z członkami rodziny przedsiębiorcy i umowy takie mogą więc być zawierane (byleby tylko zachowane były cechy umowy o pracę), jednakże zasady obejmowania członków rodziny przedsiębiorcy (pracodawcy) ubezpieczeniami społecznymi przewidują pewien wyjątek.
Członkowie rodziny są pracownikami w sensie prawa pracy, jednak w pewnych sytuacjach nie podlegają "pracowniczym" ubezpieczeniom społecznym. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (do celów obejmowania ubezpieczeniami społecznymi) zawiera bowiem swoją definicję pojęcia pracownika. Za pracownika uważa się osobę pozostającą w stosunku pracy. Jeżeli jednak pracownik spełnia kryteria określone dla osób współpracujących, do celów ubezpieczeń społecznych jest traktowany jako osoba współpracująca (art. 8 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
W realiach rozpoznawanej sprawy – skoro Skarżąca przed sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako osoba współpracująca (a zatem członek rodziny przedsiębiorcy) to nawet ewentualne związanie umową o pracę z przedsiębiorcą nie stanowiłoby podstawy do objęcia jej "pracowniczym ubezpieczeniom społecznym". Za nieskuteczne więc należy uznać powoływanie się przez Skarżącą na regulacje zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (stan prawny po 1 września 2013r.) – jako na podstawę zrównania sytuacji prawnej pracowników oraz osób współpracujących w nabywaniu uprawnień do dochodzonego świadczenia. Dla celów ubezpieczeniowych najbliższy członek rodziny pracodawcy traktowany jest jako osoba współpracująca (o ile prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe). Skarżąca w toku postępowania nie powoływała się zresztą na związanie z przedsiębiorcą stosunkiem pracy, uprawniającym ją na gruncie prawa pracy do wnioskowania o udzielenie jej urlopu wychowawczego. Nie przedstawiła zaświadczenia o udzieleniu jej urlopu wychowawczego – zgodnie z pouczeniem zawartym w części II wniosku o przyznanie prawa do świadczenia (wniosek – akta adm. nie numerowane).
Podsumowując - zdaniem Sądu – organy obu instancji nie były uprawnione do tego, aby przyznać Skarżącej przedmiotowy dodatek. Skarżąca nie wykazała, aby była pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy. Nie jest więc osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego. Okres zaprzestania wykonywania współpracy z powodu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem nie może ponadto zostać zrównany z urlopem wychowawczym, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa, pozwalający na takie działanie organu. Organ II instancji prawidłowo tym samym zastosował przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r. i trafnie też ocenił, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy D. odpowiada prawu.
Za nieusprawiedliwione uznać należy sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego – tj. art. 7 k.p.a., 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.
Ustosunkowując się do tak postawionych zarzutów procesowych, należy podkreślić, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego materiał dowodowy sprowadza się dokumentów składanych i pozyskiwanych przez organ zgodnie z wymogami zawartymi w art. 23 ust. 3 u.ś.r. oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466). Wymagane prawem dokumenty – w tym zaświadczenia i oświadczenia zostały w sprawie zgromadzone, a organy obu instancji dokonały poprawnej oceny ustalonych w sprawie faktów wynikających z dołączonych do akt dokumentów.
Zatem zasady prowadzenia postępowania dowodowego określone w przepisach art. 7 i 77 k.p.a nie zostały naruszone przez organy obu instancji. W sprawie został bowiem zebrany i poddany ocenie kompletny materiał dowodowy.
Nie został również naruszony art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji. Skarżąca dopatruje się naruszenia powyższych przepisów w lakoniczności uzasadnienia i w braku odniesienia się do twierdzeń i zarzutów formułowanych w odwołaniu, a skoncentrowanych na pominięciu okoliczności znowelizowania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przede wszystkim zarzut ten nie jest trafny chociażby z tej przyczyny, że na stronie 3 uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do kwestii wprowadzenia regulacji art. 6a do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ jasno przedstawił swoje stanowisko z powołaniem się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Nie sposób w sprawie zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów określających wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej i zasady dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - z tego tylko powodu, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez Skarżącą, która uważa, że jej sytuacja prawna powinna być zrównana z sytuacją osób zatrudnionych w ramach stosunku pracy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a organ odwoławczy w jej uzasadnieniu odniósł się do twierdzeń Skarżącej.
Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.