Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przyznania świadczeń specjalistycznych usług opiekuńczych dla córek skarżącej M. G.: [...]
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżąca M. G. wniosła o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córek P. i L. [...] w ilości i formie zalecanej przez neurologa (wynikających z załączonych do wniosku "Zaświadczeń dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych" z dnia [...] marca 2019 r. wystawionych na [...] – k. 5 akt administracyjnych organu I instancji).
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wójt Gminy U. decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej powoływanej również jako "u.p.s."), przyznał skarżącej:
- 1) świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie neurologopedii w ilości łącznie 8 godzin miesięcznie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r., świadczonych przez neurologopedę w ilości: 4 godziny dla [...] oraz 4 godziny dla [...];
- 2) świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie integracji sensorycznej w ilości łącznie 8 godzin miesięcznie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., świadczonych przez terapeutę integracji sensorycznej w ilości: 4 godziny dla [...] oraz 4 godziny dla [...];
- 3) świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji Vojty w ilości łącznie 8 godzin miesięcznie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., świadczonych przez rehabilitanta Vojty w ilości: 4 godziny dla [...] oraz 4 godziny dla [...].
Jednocześnie organ wskazał, że usługi te świadczone będą w miejscu zamieszkania dzieci w uzgodnionych z matką terminach, pełny koszt jednej godziny ww. specjalistycznych usług opiekuńczych wynosi [...] zł oraz że przyznając powyższe świadczenia wzięto pod uwagę, że łączny miesięczny dochód wynosi: [...] zł, dochód na osobę wynosi: [...] zł, a kryterium dochodowe: [...] zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie podjęto na podstawie rozpoznania klinicznego, oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i indywidualnej dokonanych przez organ w trybie postępowania administracyjnego w drodze wywiadu środowiskowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w związku z tym, iż od września br. córki skarżącej uczęszczają do przedszkola, pismem z dnia [...] września 2019 r. zwrócono się do Gminnego Przedszkola [...]" w U. z zapytaniem, jakimi formami specjalistycznego wsparcia będą objęte córki skarżącej. W odpowiedzi na powyższe, do organu wpłynęło zaświadczenie Dyrektora Przedszkola Gminnego "[...]" z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, iż [...] zostały objęte w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej zajęciami terapii logopedycznej w wymiarze 0,5 godziny tygodniowo dla każdego dziecka oraz zajęciami rewalidacji indywidualnej w wymiarze 0,5 godziny tygodniowo dla każdego dziecka.
Wobec powyższego, organ przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w ilości 3 godzin tygodniowo dla [...] oraz 3 godzin tygodniowo dla [...] (po 12 godzin miesięcznie dla każdej z córek). Wskazał jednocześnie, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz do gradacji wagi potrzeb zgłaszanych przez osoby wymagające wsparcia oraz że ustalając liczbę przyznanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę zarówno własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony, a także możliwości pomocy społecznej.
Ponadto – jak zaznaczył – dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, tj. kwotę [...]zł, w związku z czym specjalistyczne usługi opiekuńcze są odpłatne. Jednakże odwołał się jednocześnie do § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MPiPS"), zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być na jej wniosek lub na wniosek pracownika częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i podnosząc, iż organ I instancji zaskarżoną decyzją przyznał mniejszą ilość godzin terapii zajęciowej niż wskazana przez neurologa, pod którego opieką przebywają jej córki oraz nie przyznał zajęć z psychologiem oraz pedagogiem. Wyjaśniła jednocześnie, że jej dzieci podczas pobytu w przedszkolu nie uczęszczają na zajęcia terapeutyczne ze specjalistą w dziedzinie pedagogiki oraz psychologii w wymiarze 8 godzin miesięcznie dla każdego dziecka z każdym specjalistą, co potwierdza zaświadczenie dyrektora tejże placówki.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w rozpatrywanej sprawie córkom skarżącej przyznano pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, przy czym podczas ustalania ich zakresu i rozmiaru, wzięto pod uwagę zarówno zaistnienie przesłanek określonych w art. 50 u.p.s. jak i możliwości finansowe i organizacyjne Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U.. Podkreślił również, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach oraz że uznaniowy charakter decyzji dotyczącej przyznania przedmiotowych świadczeń powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny.
Jednocześnie zaznaczył, że organ I instancji ze względu na konieczność korzystania z co najmniej dwóch rodzajów specjalistycznych usług, zwolnił skarżącą z ponoszenia odpłatności za przyznane świadczenia, mimo iż rodzina skarżącej przekroczyła określone przepisami prawa kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, SKO wskazało, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia MPiPS specjalistyczne usługi są świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu m.in. pedagoga, psychologa lub logopedę, przy czym z zaświadczenia dyrektora przedszkola, do którego uczęszczają córki skarżącej wynika, że w placówce tej dzieci objęte zostały wsparciem w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a ponadto przedszkole prowadzi także zajęcia z zakresu logopedii oraz rewalidacji indywidualnej dla każdej z córek skarżącej.
Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł w pkt 1 zaskarżonej decyzji niewłaściwie wskazany omyłkowo termin przyznanego świadczenia w zakresie neurologopedii ("od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r."), jednak, jak wskazał, omyłka ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i może zostać sprostowana przez organ I instancji z urzędu lub na żądanie strony.
Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła skarżąca M. G. zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając jej:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4 oraz art. 50 ust. 2 i 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne rozeznanie sytuacji rodzinnej skarżącej i ograniczenie przyznanych skarżącej świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, które powinny być dostosowane do warunków, potrzeb i możliwości tej rodziny;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wobec zaniechania przez organ ustalenia potrzeb rozwojowych dziecka i konieczności świadczenia usług w wymiarze określonym przez lekarza oraz obowiązku gminy zapewnienia realizacji tych potrzeb i środków z dotacji celowej wojewody w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz ustalenie zakresu tych usług oraz wyjaśnienie, czy córki skarżącej korzystają z nich oraz czy mają realną możliwość skorzystania w ramach systemu opieki zdrowotnej lub systemu oświaty, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeb;
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie wyboru przyjętego przez organ rozwiązania, powołując się przede wszystkim na brak zasobów finansowych organu;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że organ I instancji powołując się na brak możliwości przyznania większej godzin świadczeń nie przedstawił na tę okoliczność żadnej dokumentacji dotyczącej sytuacji finansowej organu. Ponadto w żaden sposób nie ocenił sytuacji życiowej skarżącej i jej stanu zdrowia oraz nie wskazał dlaczego uważa, że przyznana liczba godzin świadczeń specjalistycznych jest wystarczająca. Ponadto, skarżąca wskazała, że możliwości pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.p.s. nie mogą być jedynym kryterium rozstrzygającym o przyznaniu prawa do świadczenia pomocowego. Wyjaśniła również, że do tej pory sama w dużej mierze finansowała terapię i rehabilitację córek, jednak na ten moment nie ma takich możliwości finansowych, a także że bez specjalnych terapii i rehabilitacji choroby jej dzieci postępują.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wraz z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("u.p.s."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W ustępie 2 artykuł 50 u.p.s. stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W ust. 4 wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela - o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - art. 3 ust. 3 u.p.s. ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 u.p.s.
Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.
W przedmiotowej sprawie organ przyznał świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych zarówno w mniejszym zakresie czasowym, jak też w mniejszym zakresie rodzajowym - niż to określił w zaleceniach lekarz - specjalista pediatrii i neurologii dziecięcej w zaświadczeniu z [...] marca 2019 r. (pominięto konieczność zapewnienia dzieciom specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie zajęć realizowanych przez pedagoga oraz psychologa)
Zestawiając treść art. 50 ust. 4 u.p.s. (w którym mowa, że usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 u.p.s. (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) - należy zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2010 r. sygn. II SA/Sz 272/10 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).
Nie budzi wątpliwości Sądu, mając na względzie ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone. Jednakże brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania.
Mając powyższe na względzie Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że samo ograniczenie ogólnej ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych można ewentualnie powiązać ze wskazaną przez organ okolicznością ograniczonych możliwości finansowych. Jednak w zaskarżonej decyzji (jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji) brak rozważań odnośnie konkretnego rozmiaru dokonanego zmniejszenia tj. dlaczego zmniejszono rozmiar przyznanych świadczeń z 40 godzin miesięcznie do 8 godzin miesięcznie na każde dziecko. Organy powołały się na posiadania ograniczonych środków finansowych, Nie poczyniły nawet zestawienia wielkości środków, których organ potrzebuje do realizacji planowanych specjalistycznych usług opiekuńczych z wielkością środków, którymi organ faktycznie dysponuje. W takiej sytuacji nie sposób dokonać oceny, czym kierowały się organy, dokonując takiego a nie innego zmniejszenia - a więc czy np. wobec ograniczonej wielkości środków finansowych przyjęły zasadę przyznawania usług w mniejszym rozmiarze w stosunku do zgłaszanego zapotrzebowania, albo czy inaczej traktują osoby, które już uzyskały jakąś pomoc, a inaczej osoby, które jeszcze w ogóle pomocy nie otrzymały (i dlaczego), itd.
Innymi słowy w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest wskazania jakichkolwiek kryteriów, którymi organy się kierowały, przyznając świadczenie w "okrojonym" rozmiarze, co nie pozwala ocenić, czy mamy w tym konkretnym przypadku z decyzją w ramach swobody wyboru organu, czy mamy już do czynienia z dowolnością wyboru organu.
Ponadto brak wśród przyznanych usług zajęć z pedagogiem i psychologiem także znajduje wytłumaczenie we wskazaniu, iż córki skarżącej mają (w pewnym rozmiarze) zapewnione zajęcia w przedszkolu. Organ jednakże w żaden sposób nie wytłumaczył w uzasadnieniu decyzji (a wcześniej w żaden sposób nie wyjaśnił w toku postępowania dowodowego) dlaczego świadczenia właśnie w postaci usług pedagoga/psychologa realizowane w ramach placówki oświatowej uznał za wystarczające i odpowiadające potrzebom córek skarżącej. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ uważa, że wobec ograniczeń finansowych i istniejącego konkretnego stanu zdrowia osoby potrzebującej - należy odmówić przyznania córkom skarżącej świadczeń w postaci zapewnienia zajęć wykonywanych przez pedagoga/psychologa. W tym względzie organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu przez skarżącą okoliczności nie zapewnienia przez placówkę oświatową zajęć terapeutycznych z pedagogiem i psychologiem - jako do okoliczności pozwalającej na wyjaśnienie i rozważenie, które z dotychczas prowadzonych zajęć powinny być kontynuowane w pierwszej kolejności nawet wobec ograniczonych możliwości finansowych organu.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego potrzebnego do jej rozstrzygnięcia (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.) oraz nie zostały uzasadnione w sposób pozwalający na uznanie, że nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy rozstrzygną sprawę zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu, po ewentualnym wyjaśnieniu i rozważeniu (w przypadku nadal istniejącej konieczności ograniczenia zakresu przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych), które ze zgłaszanych przez wnioskodawczynię usług winny być realizowane w pierwszej kolejności i w jakim rozmiarze - tak aby można mówić o dopasowaniu, choćby w minimalnym możliwym do uzyskania rozmiarze, przyznanych usług do stanu zdrowia osób potrzebujących (art. 50 ust. 4 u.p.s.) oraz aby można mówić o przyznaniu (ograniczonych) usług do konkretnych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), w wysokości [...] zł.