Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] Inspektor Sanitarny (PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (PPIS) z [...] kwietnia 2021r. nakładającą solidarnie na K. T. oraz E. S., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...] w B. przy ul. [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2020r. PPIS przeprowadził w lokalu gastronomicznym (pubie) kontrolę przestrzegania ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów przeciwepidemicznych. Z kontroli sporządzono protokół, w którym przedstawiono ustalenia – w tym między innymi, że lokal prowadził działalność w postaci dyskoteki (głośna muzyka, DJ, klienci tańczący w wydzielonej części lokalu). Stwierdzono podczas kontroli naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1356).
Z uwagi na powyższe ustalenia decyzją z [...] listopada 2020r. nr [...] PPIS wymierzył solidarnie wspólnikom spółki cywilnej [...] K. T. i E. S. karę pieniężną w kwocie [...]zł.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją PWIS z [...] lutego 2021r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (PPIS) nałożył solidarnie na K. T. oraz E. S., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...] w B. przy ul. [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 48 a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r., poz. 1845 ze zm. – dalej powoływana też jako "ustawa z 5 grudnia 2008r." lub "u.z.z.z.") w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 512 – dalej powoływane też jako: rozporządzenie z dnia 19 marca 2021r.").
W uzasadnieniu, po przywołaniu treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020r. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. organ stwierdził, że w związku z kontrolą sanitarną przeprowadzoną 8 sierpnia 2020r. stwierdzono prowadzenie w obiekcie dyskoteki – rozumianej jako zabawę młodzieżową, na której się tańczy przy muzyce disco, jak również lokal, w którym odbywają się takie zabawy. Przywoławszy treść art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz art. 189 d i f k.p.a. stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary w najniższej wysokości, z uwagi na okoliczności, sposób i wagę naruszenia oraz osobiste właściwości strony.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję.
Po przywołaniu stanu faktycznego PWIS stwierdził, że w sprawie nie zachodzi wątpliwość, iż doszło do naruszenia obowiązujących zakazów. Kluczowe dla organu odwoławczego było ustalenie, że w dniu kontroli sanitarnej w lokalu przebywali klienci, tańczący w wydzielonej do tego części – na parkiecie. Umożliwienie zaś klientom tańca z uwagi na brak dystansu społecznego między uczestnikami zabawy, przebywanie dużej ilości ludzi w zamkniętym pomieszczeniu stanowi bezpośrednie niebezpieczeństwo niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa CoV-2 – co przekłada się na zaistnienie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. PWIS wskazał końcowo, że nałożenie sankcji miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a podniesione w odwołaniu uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. S. oraz K. T. ("Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zarzucili naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organy, że w lokalu Skarżących prowadzona była dyskoteka,
- - art.15 k.p.a. – tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak zbadania przez PWIS całości materiału dowodowego i wydania decyzji w aktualnym stanie prawnym,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie mimo wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji,
- - art. 189 d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a poprzez nierozważenie przy wymierzaniu kary pieniężnej warunków osobistych strony,
- - art. 189 c k.p.a poprzez naruszenie zasady stosowania ustawy względniejszej dla strony podczas, gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r., w którym zniesiono zakaz prowadzenia działalności w postaci dyskotek,
- - art. 46 b u.z.z.z. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której wydane na jego podstawie rozporządzenie nie przewidywało zakazu prowadzenia dyskotek w dniu wydania decyzji,
- - § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. poprzez jego zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce przed dniem jego wejścia w życie orz w sytuacji, gdy rozporządzenie to obowiązywało jedynie do 8 maja 2021r.
Formułując powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a) oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z 21 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 20 stycznia 2022r. o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły zgodnych oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem z 20 stycznia 2022r. strony zostały pouczone o możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wyjaśnić należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b u.z.z.z. - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Przy czym, w myśl powołanego art. 46 ust. 4 u.z.z.z. w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3) - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 7 ust. 1 ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Zakaz ten został powtórzony w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 48a ust. 1 w zw. z ust 3 u.z.z.z., za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.
W oparciu o powyższe przepisy, organy stwierdziły, że w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez Skarżących zakazu ustanowionego w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r., dotyczącego prowadzenia dyskoteki, co zdaniem organów determinowało nałożenie na nich solidarnie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.
W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim kwestia istnienia samej podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej. Na tym etapie rozważań Sąd nie będzie dokonywał analizy stanu faktycznego, a w szczególności czy działalność opisana w protokole kontroli faktycznie wypełnia znamiona określone w cyt. przepisach rozporządzeń.
W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że problem obowiązywania rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. art. 46a i art. 46b u.z.z.z. dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących m.in. nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lica 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu.
Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20- dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, upoważnienie (ustawowe - przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a u.z.z.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.z.z., gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.
Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10.11.2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11.12.2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12.01.2021 r., sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12.01.2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20 – dostępne na stronie jw.). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
W kontekście tego przepisu stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Wskazać w tym miejscu należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.
Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., czego przy rozstrzyganiu - co należy dostrzec - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych zakazów, których naruszenie sankcjonują przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.
Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania.
Należy jednak wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły art. 189d pkt 7 k.p.a. – co zasadnie zarzucono w skardze – albowiem organy nie rozważyły w ogóle warunków osobistych Skarżących, na których nałożono administracyjną karę pieniężną. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa Skarżących.
Sąd nie podzielił jednak stanowiska Skarżących co do naruszenia art. 189 c k.p.a. Przede wszystkim warto wyjaśnić, że organy administracyjne co do zasady powinny zgodnie z tzw. zasadą aktualności rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., a stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (vide: wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 143/16 i 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1427/16, dostępne na stronie jw.). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności.
W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK 2009/5A/65; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 487/09, dostępny jw.). Wskazuje się przy tym na "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów". Zastosowanie sankcji za czyn wymaga przy tym wskazania, czy i jaki zakaz oraz sankcja obowiązywały w dacie popełnienia czynu. W niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przedstawił te okoliczności, a w ślad za nim organ odwoławczy.
Należy również podkreślić, że przepis art. 189c k.p.a., statuuje zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego, skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zmieniła się sankcja za nieprzestrzeganie (naruszenie) zakazów, zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. Powołanie natomiast w komparycji decyzji organu I instancji przepisów rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. (a nie przepisów obowiązujących w dacie kontroli sanitarnej) nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd uznał akty podustawowe za wadliwe. Niejako jednak w ujęciu abstrakcyjnym można zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji jednoznacznie zidentyfikowano zakaz, jaki został naruszony w lokalu należącym do Skarżących w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2020r., a był to zakaz określony zarówno w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, jak i w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020r.
Ponadto wskazać należy, że przepisy te mają charakter norm czasowych. Błędnie zatem Skarżący uznają, że w sprawie brak było możliwości wymierzenia kary za naruszenie tych przepisów, aktualnych w czasie stwierdzenia naruszenia, jednak już nie w czasie wydania decyzji wymierzającej karę za stwierdzone naruszenie. Charakter czasowości ograniczeń, który stanowi wymóg ustawowy - taki jak np. wskazany w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. - ma bowiem na celu reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację, w tym przypadku związaną ze zmiennością dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań.
Wobec tego z samej istoty regulacji ustanawiających ograniczenia czasowe wynika to, że będą one obowiązywać wyłącznie w zakreślonym przez ustawodawcę okresie. Okresu ich obowiązywania nie można jednak utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy.
Odnosząc się natomiast do wniosków skargi to wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności w sprawie nie wystąpiły. Owszem, podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Do tych wniosków doszedł jednak Sąd w toku badania sprawy. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany przecież do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą.
Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.
Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Działając jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, z powodów wskazanych wyżej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu, wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.