Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 48 ust. 1, 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.), odmówił wydania nakazu rozbiórki balkonu usytuowanego w części frontowej budynku mieszkalnego, od strony ulicy R. w C., na działce nr [...] w m jw. stanowiącego własność T. O., M. A. C. oraz S. J. O. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, iż na wniosek S. B. z dnia 16 sierpnia 2002 r. wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania balkonu na sąsiedniej działce nr [...] w m. C., oraz nieprawidłowości w zabudowie przedmiotowej działki od strony frontowej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na tej właśnie działce.
Przeprowadzone postępowanie pozwoliło organowi administracji na stwierdzenie, iż prace budowlane związane z wykonaniem tej części budynku mieszkalnego (balkon) na dz. nr [...] w m. C. odbywają się zgodnie z pozwoleniem na budowę, dlatego też decyzją z dnia [...]2003 r. znak: [...] umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie. Pomimo utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]2003 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 2605/03) uchylił decyzję WINB w B. z dnia [...]2003 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w T. z dnia [...] 2003 r. z uwagi na okoliczność, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem toczącego się postępowania było żądanie strony dotyczące nakazania rozbiórki przedmiotowego balkonu z uwagi na jego wybudowanie w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę, które to żądanie należało rozpoznać i wydać decyzję merytoryczną, uwzględniającą lub nie zgłoszone żądanie strony w trybie właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Natomiast umorzenie postępowania ma miejsce w przypadku jego bezprzedmiotowości, która może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy i oznacza brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty lub nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Skoro skarżącemu przysługiwał status strony a postępowanie w przedmiocie rozbiórki znajduje oparcie w przepisach prawa, nie wystąpiły przeszkody o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r., znak: [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki balkonu usytuowanego od strony frontowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., stanowiącego własność T. O. Na skutek zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarówno decyzja organu I jak i II instancji została uchylona z uwagi na występujące braki materiału dowodowego w zakresie możliwości bezspornego stwierdzenia realizacji inwestycji w sposób zgodny z postanowieniami decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, jak również dostrzeżone zostały rysujące się wątpliwości w przedmiocie właściwego określenia podmiotów będących adresatami decyzji wydanych w postępowaniu wszczętym z urzędu.
W uzasadnieniu wydanej w następstwie powyższego wyroku decyzji z dnia [...] 2005 r. organ wyjaśnił wątpliwości w przedmiocie określenia kręgu podmiotów będących adresatem decyzji w sprawie balkonu usytuowanego na posesji przy ul. R. w C., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]2002 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po inwestorze w/w balkonu – J. O., które dołączono do materiału dowodowego. W dalszej części znalazło się stwierdzenie wskazujące na usytuowanie spornego balkonu w części frontowej budynku mieszkalnego, od strony ulicy R. w C., na działce nr [...], który wykonany został przez inwestora – J. O., zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną w prawomocnej decyzji Starosty T. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2000 r. znak: [...], w ramach którego uzyskano pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. R. w C. oraz na zmianę konstrukcji dachu obiektu jw. na strych nieużytkowy.
Na tej też podstawie inwestor dokonał przedłużenia płyty balkonowej w miejscu istniejącej loggi na poziomie parteru budynku o 2 m oraz wykonał zadaszenie płyty balkonowej wraz z jej podparciem. Organ zwrócił uwagę, iż sporny balkon wykonano od strony ulicy R. w C., w części frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w miejscu istniejącej loggi na poziomie parteru, (punkt 2.7 opisu technicznego do projektu budowlanego), zgodnie z zatwierdzoną w pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 2000 r. dokumentacją projektową, podkreślając jednocześnie, iż nie ulega wątpliwości, że balkon uwidoczniony na rysunku technicznym obrazującym rzut elewacji, zaprojektowano od strony ulicy R. w C., przez co zachowane zostały wymogi zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organ orzekający podkreślił również, że wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w części frontowej budynku mieszkalnego – balkon, nie ma charakteru zabudowy kubaturowej, a jego realizacja nie doprowadziła do zmiany charakteru istniejącej zabudowy bliźniaczej, w związku z czym jako nieuzasadnione uznano zarzuty stwierdzające, iż zrealizowane przez inwestora, roboty budowlane związane z wykonaniem ww. części budynku mieszkalnego stoją w sprzeczności z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2000 r. znak; [...] zawierającej zastrzeżenie, iż przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego odbywać się będzie od strony podwórza bez naruszania części frontowej obiektu, nie prowadząc do zmiany charakteru zabudowy bliźniaczej.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. wniósł o jej uchylenie oraz wydanie nakazu rozbiórki spornego balkonu jako zbudowanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującego zbudowanie balkonu od strony frontowej budynku jest niezgodne z decyzją Urzędu Gminy w C. z [...] 2000 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie przewidywała zbudowania balkonu od strony frontowej budynku. Ponadto zwrócono uwagę, iż inwestor nie zastosował się do zastrzeżeń Wojewody o tym, że rozbudowa będzie się odbywać od strony podwórza bez naruszania części frontowej budynku, ponieważ jak stwierdził odwołujący - "budowa balkonu od strony frontowej bliźniaka nie była prowadzona od strony podwórza". Jako kolejne naruszenie prawa wskazano zbudowanie balkonu na granicy między działkami [...] i [...] bez zachowania odległości [...] m od granicy działki, z pominięciem uzyskania zgody odwołującego na taką lokalizację.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie przytoczył zasadnicze etapy toczącego się w sprawie postępowania i potwierdził ostatecznie słuszność stanowiska organu I instancji o odmowie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego balkonu ze względu na brak ustawowych przesłanek do zastosowania tej instytucji, gdyż balkon został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wyjaśniono, że rysunki projektu stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę, w sposób jednoznaczny wskazują jak ma wyglądać rozbudowany balkon, a pkt 2.7. opisu technicznego (str. 84 akt sprawy I instancji) stanowi, że "od strony ulicy przewidziano przedłużenie płyty balkonowej w miejscu istniejącej loggii na poziomie parteru", przy czym przeprowadzone oględziny potwierdziły, że przedmiotowy balkon znajduje się od strony ul. Reja.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. B. zarzucił rozstrzygnięciu organu odwoławczego, iż wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa oraz niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z czym wniósł o jego uchylenie i nakazanie rozbiórki bezprawnie wzniesionego balkonu. Zdaniem skarżącego zbudowanie balkonu od strony frontowej bliźniaka było niezgodne z decyzją Wojewody, według której budowa balkonu winna być prowadzona od strony podwórza bez naruszania części frontowej budynku. Ponadto skarżący wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał sprawdzenia zarzutu o możliwości poświadczenia nieprawdy w dokumentach w toku postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ jego zdaniem Wojewoda Kujawsko - Pomorski rozpatrując wniesione odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę musiał z pewnością otrzymać inną wersję dokumentacji, z której wynikało że rozbudowa balkonu będzie miała miejsce od podwórza.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, iż odmowa wydania nakazu rozbiórki spornego balkonu wynika z faktu, iż wykonany on został zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2000 r., znak: [...], w części frontowej budynku mieszkalnego, tj. od strony ul. R. w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odmowy wydania nakazu rozbiórki balkonu, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dla właściwego wyjaśnienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia obowiązującą zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak stan faktyczny rozpatrywanej sprawy opiera się na bezspornej okoliczności, iż inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia 24 sierpnia 2000 r., dotyczącym zmiany konstrukcji dachu na strych nieużytkowy oraz rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C., przy ul. R., stosunku do którego wydano w dniu [...] 2000 r. dziennik budowy nr [...].
Integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę są dołączone do niej, wymagane stosownymi przepisami prawa – załączniki, w tym załącznik zawierający projekt budowlany. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę upoważnia więc inwestora do rozpoczęcia budowy, a przez zatwierdzenie projektu budowlanego akceptuje plan budowy, w tym jej funkcję i konstrukcję oraz zamierzone zasady zagospodarowania działki budowlanej lub terenu budowy.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż unormowana przepisem art. 48 ustawy - Prawo budowlane instytucja rozbiórki, nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz powinna być stosowana przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych.
Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 18 marca 1999 r., IV SA 482/97, niepublikowany). W przeciwnym razie organ administracji powinien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem (wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 903/97, niepublikowany). Także w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa.
Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych (OSP z. 7-8/2001, poz. 107).
Przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne nie dostarczyło podstaw uzasadniających zastosowanie rozbiórki wobec wybudowanego przez inwestora balkonu od strony frontowej budynku. Główny zarzut skargi, kwestionującej ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, opiera się na twierdzeniu, że zabudowa balkonu sąsiedniego budynku bliźniaka, od jego frontowej strony, jest niezgodna z decyzją Wojewody [...] z [...] 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z [...] 2000 r. udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany.
Skarżący upatruje bowiem niezgodności w stwierdzeniu uzasadnienia decyzji Wojewody, że przedmiot objęty pozwoleniem na budowę nie zmienia charakteru zabudowy bliźniaczej, a rozbudowa nastąpi od strony podwórza. Zdaniem skarżącego rozbudowa balkonu wpływa w istotny sposób na wygląd obiektu od strony frontowej. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż analiza akt sprawy potwierdza okoliczność, że doniesienia skarżącego o dostrzeżonych nieprawidłowościach w prowadzonych robotach budowlanych, skutkowały przeprowadzeniem kontroli obiektu przez właściwy organ nadzoru budowlanego, w wyniku których nie dopatrzono się niezgodności wzniesionej części dotychczasowego obiektu z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, ustalenia organów administracji nie naruszają prawa. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 pkt ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ architektoniczno – budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę i zatwierdzeniem projektu budowlanego dokonał badania zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskana przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy z [...] 2000 r., przewidywała m.in. poszerzenie balkonu o 2 m. Przedłożony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany, również przewidywał przedłużenie płyty balkonowej od strony ulicy, w miejsce istniejącej loggi, na poziomie parteru. Udzielając pozwolenia na budowę organ nie zakwestionował tych planów projektu, wyraźnie odwołując się w zakresie poszczególnych wymagań odnośnie planowanych prac budowlanych, do wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i przedłożonego projektu.
Odnotować także należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę była poddana kontroli legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który nie dopatrzył się w tej sprawie żadnych naruszeń prawa i wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Gd 2651/00) oddalił wniesioną skargę. Tym samym nie jest już możliwe badanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro decyzja ta jest prawomocna i nie budzi wątpliwości co do zakresu akceptacji rozwiązań budowlanych. Zgłaszanie jakichkolwiek zarzutów w tym przedmiocie jest zatem nieuprawnione.
Zadaniem organu działającego wskutek interwencji skarżącego było zbadanie zgodności przeprowadzonych robót i ostatecznego stanu obiektu z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o wskazane dokumenty. Występujący w decyzji organu I instancji brak szczegółowego wyliczenia robót i zmian w istniejącej substancji budynku nie oznacza, że inwestor naruszył warunki pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy decyzja odwołuje się do projektu i projekt ten akceptuje. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, również nie znalazł podstaw do zakwestionowania warunków i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym. Stwierdzenie tego organu o braku wpływu zmian na charakter zabudowy bliźniaczej, nie oznacza zanegowania legalności poszerzenia płyty balkonowej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż balkon nie ma charakteru zabudowy kubaturowej, a zatem nie wpływa na charakter zabudowy bliźniaczej.
Inwestor dochowując warunków określonych w projekcie budowlanym, nie naruszył tym samym postanowień pozwolenia na budowę, w związku z czym nie ma podstaw do zakwestionowania dokonanych ustaleń orzekających w sprawie organów o prawidłowości wykonanych prac. Przywoływany przez skarżącego fragment uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] 2000 r. według którego "przedmiotowa rozbudowa winna być prowadzona od strony podwórza bez naruszania części frontowej budynku", należy rozpatrywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy pojęcie "budowy" obejmuje również "rozbudowę skutkującą zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Bezspornie uznać należy, iż wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w części frontowej budynku mieszkalnego – balkon, nie ma charakteru zabudowy kubaturowej, a jego realizacja nie doprowadziła do zmiany charakteru istniejącej zabudowy bliźniaczej, także w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji.
Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).