Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] 30 czerwca 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] o nieudzieleniu Burmistrzowi [...] wotum zaufania.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł R. L. (Burmistrz [...]), reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie:
- - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co nie pozwalają na ocenę jej legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem,
- - art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez odstąpienie przez Radę od merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska, co uniemożliwia odczytanie motywów, którymi się kierowała nie udzielając Burmistrzowi wotum zaufania.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- - zaskarżonej uchwały i nagrania z XXXVI sesji Rady Miejskiej w [...], na której podjęto uchwałę, na okoliczność braku merytorycznego uzasadnienia uchwały, oraz
- - zaświadczenia Miejskiej Komisji Wyborczej w [...] i Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] na okoliczność wyboru skarżącego na Burmistrza [...], i jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na rzecz zarzutów skargi.
Odpowiedź na skargę została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], a na wezwanie Sądu Rada Gminy nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie Przewodniczącego do reprezentowania Rady w postępowaniu sądowym zainicjowanym powyższą skargą. Nie stanowi to przeszkody w rozpoznaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt akty organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności, której elementem jest m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W niniejszej sprawie skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, to samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny, a więc nie powinien polegać na "zainteresowaniu" wnoszącego skargę podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną, a co stanowiło by jedynie o istnieniu interesu faktycznego. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.
W ocenie Sądu uchwała podjęta w zakresie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi) nie narusza interesu prawnego skarżącego będącego wójtem (burmistrzem, prezydentem) tej gminy. Skarga na taką uchwałę jest zatem niedopuszczalna.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera i przyjmuje za swoje stanowisko NSA wyrażone m.in. w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 oraz z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. orzeczeniach NSA wskazał, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.
W ocenie NSA z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy.
Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Podkreślenia bowiem wymaga, że ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest stanowisko, zgodnie z którym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, a nadto aktualnego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony.
Jak nadto zauważył NSA w sprawie III OSK 5083/21, zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14).
Analogiczne stanowisko przyjął NSA w odniesieniu do skargi zarządu powiatu na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania, podejmowaną na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (postanowienia z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 7559/21 i III OSK 7560/21 dostępne jw.).
Sąd ma świadomość, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zna wyroki merytorycznie rozpoznawające skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Skargi te były rozpatrywane i oddalane, bądź stwierdzano nieważność zaskarżonych uchwał, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa (np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.02.2022, sygn. II SA/Sz 978/21, wyrok WSA w Białymstoku z 21.12.2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2.12.2021 r., sygn. II SA/Po 739/21 oraz z 25.11.2021 r., sygn. IV SA/Po 758/21, wyrok WSA w Rzeszowie w 4.11.2021 r., sygn. II SA/Rz 780/21 oraz z 17.08.2021 r., sygn. II SA/Rz 707/21, dostępne jw.). Co jednak wynika z wcześniejszych rozważań, Sąd orzekający w niniejszej sprawie za słuszny uznaje ten pogląd, który kwestionuje istnienie w sprawach w zakresu skarg na uchwały podejmowane w oparciu o art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego po stronie piastuna organu wykonawczego, a który legitymować miałby go do zaskarżenia takiej uchwały. Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny.
Mając powyższe na uwadze skargę wywiedzioną przez R. L. pełniącego funkcję Burmistrza [...] należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W konsekwencji nie było podstaw do merytorycznej oceny jej zarzutów.
Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] nie udzieliła odpowiedzi na wniesioną skargę. Nie przedstawiono bowiem dokumentu upoważniającego podpisanego pod pismem zatytułowanym "odpowiedź na skargę" Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] do reprezentowania tego organu w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie zaszła sytuacja konfliktowa pomiędzy wójtem a radą, a to organ wykonawczy co do zasady ma zdolność procesową do występowania w imieniu rady (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i 32 p.p.s.a. – por. także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, dostępną jw.). W celu ochrony sądowej własnego interesu prawnego, rada winna – jako organ kolegialny – podejmować czynności w formie odpowiednich uchwał, ewentualnie poprzez upoważnionego stosownym pełnomocnictwem przewodniczącego rady. Na wezwanie Sądu nie przedłożono zaś ani uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę (przedłożono jedynie jej projekt), ani stosownego pełnomocnictwa dla podpisanego pod "odpowiedzią na skargę" Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...].