Uzasadnienie
Burmistrz M. i Gminy R. C., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] na podstawie m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy H. W. (zwana dalej skarżącą), dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej ("[...]") o łącznej mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie części działki nr [...], obręb D., gmina R. C., ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uzyskania decyzji pozytywnej w sytuacji, gdy według skarżącej inwestycja zwolniona jest od ich spełnienia. Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu tego przepisu, a tym samym nie podlega wyłączeniu od stosowania wobec niej przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzucono również naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO w uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło brzmienie przepisów u.p.z.p.
Następnie SKO przywołało elementy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 994/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19.
SKO wskazało, że według organu I instancji dla planowanej inwestycji obowiązkowe jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W związku z koniecznością wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dołączenie kopii mapy zasadniczej odpowiadającej przepisom prawa. Wnioskodawca nie uzupełnił wniosku jednocześnie prezentując stanowisko, że w jego opinii nie jest wymagane spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa.
W ocenie organu SKO w związku z planowanym wytwarzaniem energii o charakterze produkcyjnym nie jest możliwe zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ułatwienie realizacji inwestycji związanych z odnawialnymi źródłami energii zdaniem SKO dedykowane jest wyłącznie mikroinstalacjom, o których mowa w art. 2 ust. pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii.
Tym samym skoro przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 ust. 13 wskazanej wyżej ustawy to należało zastosować przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Z § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z akt sprawy organu I instancji z uwagi na nieuzupełnienie wniosku przez inwestora, nie było możliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym nie było możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, biorąc pod uwagę wyżej wskazane wyjaśnienia, SKO uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Planowana inwestycja nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawianych źródłach energii. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podobnie SKO odniosło się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przywołując elementy treści Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21.
Na ww. decyzję SKO skarżąca złożyła skargę do Sądu, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając przy tym:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 80 Kpa w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii ("u.o.ź.e.") oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego w szczególności na okoliczność ustalenia charakteru planowanej inwestycji i błędne uznanie, że inwestycja nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., podczas gdy nie budzi wątpliwości, że elektrownia (farma) fotowoltaiczna jest instalacją OZE, w konsekwencji zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączone powinno być zastosowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne przekonanie organu o wymogu spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwiło wydanie decyzji WZ na rzecz skarżącej;
- b) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy była ona wadliwa i podlegała uchyleniu;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja powinna spełniać wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co oznacza, że konieczne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rzeczywistości planowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, zatem nie musi spełniać powyższych wymogów, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.;
b) art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja nie może być traktowana jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., podczas gdy nie powinno budzić wątpliwości, że planowana inwestycja, polegająca na budowie elektrowni (farmy) fotowoltaicznej jest instalacją w rozumieniu u.o.ź.e., ponieważ stanowi urządzenie służące do wytwarzania energii z niekopalnego źródła energii, tj. energii promieniowania słonecznego. Nieprawidłowa wykładnia przepisu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. miała istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziła do niezastosowania w sprawie wyłączenia przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla instalacji odnawialnego źródła energii, a w konsekwencji do utrzymania w mocy Decyzji Burmistrza;
c) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana inwestycja powinna być uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, a następnie określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz na przyjęciu, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. (tj. art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a), regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy planowana inwestycja jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. w związku z ułatwieniem wprowadzonym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy ani określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).
Przedmiot kontroli Sądu stanowi odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...].
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka,,dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie występuje zagadnienie realizacji urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ odwoławczy w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
SKO oparło się na stanowisku wyrażonym m.in. w zacytowanych wyrokach w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o sygn. akt: o sygn. II OSK 3705/19, II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16, w których wskazano, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W orzeczeniach tych podniesiono, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.
Ze stanowiskiem tym Sąd nie zgadza się. Przytoczone wyroki pochodzą sprzed okresu, w którym obowiązywał art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w obowiązującej obecnie treści oraz okresu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo zmienił pogląd w zakresie kwestionowania faktu, że elektrownie fotowoltaiczne nie należą do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Sąd podtrzymuje w pełni swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21. Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako,,ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.").
Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW (obecnie od 30.10.2021 r. 500 kW). Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii.
Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21, w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW (obecnie od 30.10.2021 r. 500 kW).
Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.ź.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (obecnie 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że,,w art. 4 wprowadzono zmiany do u.p.z.p., modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną".
Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że,,w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.ź.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że,,ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że,,w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że,,przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane. Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania w tych warunkach wykładni pozajęzykowych zmieniających jednoznaczną treść ww. uregulowania.
Należy również zauważyć, że przedmiotowe postępowanie zawiera braki związane z niekompletnością wniosku. Organy co prawda zwróciły na to uwagę, lecz brak ten nie został uzupełniony w trakcie postępowania administracyjnego.
Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, wskazującą obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W niniejszej sprawie inwestor załączył do wniosku,,kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z zaznaczonym obszarem zajętym pod farmę fotowoltaiczną...". W ocenie Sądu organ administracji I instancji prawidłowo zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie wniosku, ponieważ załączona mapa nie odpowiada dyspozycji ww. przepisu.
Ponadto analiza wniosku w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. We wniosku określono m.in., że inwestycja składać się będzie z zespołu paneli fotowoltaicznych (do 6000 sztuk) o mocy w zakresie od 350 do 800 W każdy, o łącznej mocy do 2 MW, na części działki [...]
Wniosek nie jest jednoznaczny. Opisano w nim planowaną inwestycję dość ogólnikowo, w sposób umożliwiający różną interpretację. Zauważyć jednak należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to nie tylko moc i powierzchnia jednostkowa paneli, lecz również liczba planowanych stelaży i rzędów w jakich będą umiejscowione, liczba inwerterów i rozdzielnic, powierzchnia zajęcia przez stelaże, system umiejscowienia, powierzchnia i dojazd, miejsc postojowych. Parametrów tych – określonych ściśle (sztywno) - zabrakło we wniosku skarżącej. Z wniosku wynika, że przewidziane są "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu energetyki odnawialnej", co nie wyjaśnia bliższej ich charakterystyki, ani ich ilości. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej.
Skarżąca wskazuje w nim jedynie, że inwestycja będzie zajmowała 0,49 ha powierzchni działki. Nie wskazano łącznej powierzchni zabudowy obiektami budowlanymi, ani ich lokalizacji bez określenia dokładnej powierzchni. W charakterystyce przedsięwzięcia podano jedynie powierzchnię zabudowy stacji transformatorowej.
Poza tym należy zauważyć, że argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie może być również stanowisko organów obu instancji, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to do odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.
Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium, a tym bardziej ich brak, nie mają dla niej wiążącego charakteru.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 1014 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (34 zł), a także kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika działającego w sprawie, zgodnie ze stawką przyjętą w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800).
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku skarżącej spółki. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p.