Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 27 października 2022 r. nr SKO - 82-756/22, działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. w L. z dnia 15 września 2022 r. (znak: GOPS.510.ŚP.000895.09.2022) o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego G. C. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem - Z. C.. Mąż Wnioskodawczyni legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 31 sierpnia 2021 r. (nr: [...]), z którego wynika, że jest on osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z dwóch powodów. Po pierwsze, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18., ewentualnie 25. roku życia (w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Po drugie, Wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury.
G. C. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zakwestionowała stanowisko organu I instancji. W kwestii niespełnienia przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Skarżąca przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Odnośnie uprawnienia do emerytury odwołująca wskazała, że pobierana przez nią emerytura jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że zakres opieki sprawowanej nad mężem jest bardzo szeroki i całodobowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu nie uwzględniło odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji wskazało, że Skarżąca nie spełnia wyłącznie jednej przesłanki do przyznania świadczenia, a mianowicie jest ona uprawniona do emerytury. Zdaniem Kolegium, podany przez organ I instancji powód, jakoby moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki rzutował negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego jest niesłuszny ze względu na brzmienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), według którego moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może rzutować negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Kolegium z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu stwierdziło, że dostrzega, że problem jednoczesnego pobierania emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego zajmuje poczesne miejsce w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niemniej jednak, Kolegium wyraziło pogląd, że odstąpienie od wykładni literalnej ww. przepisu nie jest uzasadnione. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wsparciem z zakresu pomocy społecznej sensu stricto. Nie stanowi ono również swoistego wynagrodzenia za opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jest natomiast przede wszystkim częściowym zamiennikiem wynagrodzenia za pracę, w sytuacji gdy dana osoba obiektywnie nie może jej wykonywać. Ustawodawca powiązał zatem zaniechanie aktywności zawodowej z tymże wsparciem finansowym. Kolegium wyraziło pogląd, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem (przeciwko prawu).
G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2022 r. nr SKO-82-756/22), mocą której odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. C.. Skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia chociaż w części, albowiem emerytura jaką otrzymuje jest dużo niższa niż świadczenie pielęgnacyjne. W motywach uzasadnienia podała, że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę organu oraz stanowiskiem Skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 7 lutego 2023 r. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r. poz. 615), które ustalają zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Skarżąca, jako żona podopiecznego, jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Spór dotyczy prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W realiach niniejszej sprawy nie można pominąć skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17, mocą którego stwierdzone zostało, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w pkt II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która opiekunów osób niepełnosprawnych mających ustalone prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, eliminowałaby z kręgu osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok NSA z 22.09.2022 r. I OSK 2302/21).
Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy postrzegać, jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie z możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (wyrok NSA z 18.11.2022 r. I OSK 21/22).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota ograniczenia w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z powołanego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z realizacją prawa do tego świadczenia w postaci jego wypłaty. Zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty i w ten sposób eliminuje określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Akta przedmiotowej sprawy potwierdzają, że 2 września 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 31 sierpnia 2021 r. Nr akt [...] o trwałej niezdolności męża do samodzielnej egzystencji. Datę powstania niepełnosprawności określono w orzeczeniu na 20 lipca 2021 r. Do wniosku Skarżąca załączyła decyzję o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2022 r. ZUS Oddział w Toruniu. Organ odwoławczy uznał, że jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury.
W świetle zaprezentowanej powyżej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu istotnie narusza prawo materialne, ponieważ wyklucza z kręgu podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego już poprzez samo "ustalenie prawa" do świadczeń wymienionych w tym przepisie oraz bez względu na wypełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr.
Na gruncie aktualnego i dominującego nurtu orzeczniczego sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że skoro emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie, to może także ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 675/21 (oddalona skarga kasacyjna w wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 666/22), że emeryt może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne po zawieszeniu prawa do emerytury.
Przechodząc zatem do istoty sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wskazać należy, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie – zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej – wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. 2375/19; z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20; z 14 lipca 2021 r. sygn. I OSK 702/21 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 972,05 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2119,00 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiło jedynie z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20) oraz 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Ponadto, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20).
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, a kontestowane przez SKO, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązane być musi nie z samym prawem, ale z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20).
W związku z powyższym, należy wskazać, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 uśr, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury, uznać należy za przedwczesną, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania Skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 uśr. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej / niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna / niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie jednoznacznych ustaleń.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) - w tym zwłaszcza po jednoznacznym ustaleniu związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. C. i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co spowodowało nieskorzystanie w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie /pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów), umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanek pozytywnych wymaganych w ustawie dla przyznania tego świadczenia.