Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] odmówił M. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – A. G.-S., legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. kwalifikującym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, jednak codziennie sprawuje nad nią opiekę. Ponadto orzeczeniem lekarzy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do grudnia 2023 r., ze wskazaniem, że nie stwierdza się niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organ wskazał, że od 2014 r. skarżącej przysługuje uprawnienie do pobierania renty rolniczej do 31 grudnia 2023 r.
Organ pierwszej instancji, powołując się na treść art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej "u.ś.r.") wskazał, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżąca a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką.
Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał art. 17 ust. 1b u.ś.r. W jego ocenie skarżąca nie przedłożyła organowi dokumentu poświadczającego powstanie niepełnosprawności jej matki w okresie wskazanym w ww. przepisie. Organ wyjaśnił także, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za przepis niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże zdaniem organu, wejście w życie powyższego wyroku nie skutkuje uchyleniem ww. przepisu, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy. Wobec tego organ wskazał, że przepis ten nadal obowiązuje, a skarżąca nie spełniła przesłanki nim uregulowanej.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie domagając się przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za przepis niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wobec powyższego, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przełożyło się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Nie jest zatem w ocenie skarżącej dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części powyższego przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Ponadto skarżąca wskazała, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymywania przedmiotowego świadczenia od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Skarżąca wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia i nie ma na to wpływu fakt, że opieka ta nie jest opieką całodobową.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia 31 października 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako przesłanki odmownej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dalej organ wskazał, że skarżąca ma orzeczoną całkowitą okresową niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oraz przyznaną rentę rolniczą, prawa do której jednak nie zawiesiła.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznał ww. przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Dalej skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a z Konstytucją, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z tego względu w ocenie skarżącej, ma ona prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
Na wstępie wymagania wskazania, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Wobec tego skarga zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do wskazanej przez organ pierwszej instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartej o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ drugiej instancji wskazał na brak podstaw do jego zastosowania w sprawie przedstawiając w tym zakresie opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ pierwszej instancji przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga więc przede wszystkim odniesienia się do kwestii czy skarżącej, pobierającej rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że skarżąca ma orzeczoną całkowitą okresową niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oraz przyznaną rentę rolniczą, prawa do której jednak nie zawiesiła.
Przeanalizować należy zatem po pierwsze, czy skarżąca, jako osoba całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a tym samym, czy można było w sprawie stwierdzić wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy fakt pobierania przez skarżącą renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym – co jednoznacznie wynika z akt sprawy - nie wykluczał możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak wystąpienia wskazanego wyżej związku przyczynowo-skutowego.
Zauważyć należy bowiem, że renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym, zgodnie z art. 57 ust 1. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., dalej: ustawa emerytalna) przysługuje osobie, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji, jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3). W przypadku zaś przyznawania renty rolniczej, ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm., dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników).
Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 20 maja 1997 r., sygn. akt II UKN 121/97; 12 lutego 2009 r., sygn. akt III UK 71/08, lub 10 marca 2011 r., sygn. akt II UK 306/10). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowane nie tylko schorzeniami skarżącej, lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym ona pracuje. Sam fakt stwierdzenia uzyskiwania renty rolniczej nie może prowadzić zatem do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej.
Niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia pracy innej niż wykonywana w gospodarstwie rolnym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 779/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1054, wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/21 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Odnośnie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. podnieść należy ponadto, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej tego przepisu, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Szczególną uwagę zwrócić należy przy tym na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne jw.).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty rolniczej w wysokości znacznie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.), 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20 – dostępny jw.) oraz 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano jednak w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.)
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej, wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2021, poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2).
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy, Sąd podziela stanowisko, wyrażone w powołanych wyrokach NSA, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty.
Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do renty (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadania prawa do renty), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do renty, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty rolniczej skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1080/21; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.).
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej – której wolą, jak wynika ze złożonego w sprawie wniosku, niewątpliwie było pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia wyższego niż renta rolnicza - że ma ona możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia renty rolniczej i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania renty rolniczej, uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia skarżącej pełnej informacji we wskazanym zakresie.
Przy czym podkreślenia wymaga to, że informacje te powinny zostać udzielone stronie dopiero wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie pozostałe przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty rolniczej. W przypadku uznania, że przesłanek tych skarżąca nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Reasumując podnieść należy, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o oświadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub powstrzymanie się) spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.).
Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyroki WSA w Gdańsku z 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).
Ustalenia wymaga nadto sam charakter sprawowanej opieki. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest bowiem o stałej i długotrwałej opiece. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jej intensywność musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kwestie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki zostały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięte. Jest to po pierwsze konsekwencją przyjętego przez organ pierwszej instancji błędnego stanowiska co do konieczności zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. (co wyjaśniono wcześniej), zaś przez organ odwoławczy – nieprawidłowego stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do renty.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania renty rolniczej) i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja KRUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.
W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku, a o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)