Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]/PZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał U. i R. N. rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Organ ustalił, że na wskazanej działce znajduje się budynek mieszkalno-garażowy. Został on wzniesiony w latach 70 – tych i posiadał wymiary: długość – 7,85 m, szerokość – 5,95 m, wysokość przy okapie – 5,95 m, wysokość przy kalenicy – 6,50 m. Właściciele budynku nie posiadają żadnej dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytku tego budynku. Zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2006 r. inwestorzy powiadomili Starostwo Powiatowe w B. o zamiarze remontu budynku oficyny, polegającego na wymianie stropodachu. Na podstawie przeprowadzonych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jednakże, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w latach 2006 – 2007 doszło nie tylko do wymiany stropodachu, ale także do jego podniesienia – po zakończeniu robót budynek ma wysokość przy okapie 6,55 m (podwyższenie o 60 cm), a przy kalenicy – 7,40 m (podwyższenie o 90 cm). Kubatura budynku zwiększyła się zatem o 35 mł. Doszło zatem do nadbudowy budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Organ wskazał, że mając na względzie, iż przeprowadzona inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, prowadzono postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestorów określone obowiązki. Nie zostały one jednakże wykonane, wskutek czego, stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę nadbudowanego budynku mieszkalno-garażowego.
W odwołaniu skarżąca U. N. podniosła, że roboty budowlane były prowadzone w oparciu o dokonane zgłoszenie, a nie w ramach samowoli budowlanej. Organ nie zbadał, czy odstępstwa od dokonanego zgłoszenia wynikły z przyczyn technicznych. Pominął okoliczność, że prace były wykonywane nie przez inwestorów, ale przez firmę pana B., pod nadzorem kierownika budowy i to osoba dysponująca uprawnieniami uznała, iż z przyczyn technicznych należy nieznacznie podnieść dach i to zostało uczynione.
Organ dopuścił się także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji albowiem kiedy właściciel sąsiedniej nieruchomości mając pozwolenie na budowę wybudował obiekt wyższy, organy uznały, że jest to tylko odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast w przypadku skarżącej uznał że jest to samowola budowlana.
Odwołująca podniosła także, że sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera szczegółowego opisu przedmiotu rozbiórki. Nakazując rozbiórkę rzekomo nadbudowanego obiektu organ spowoduje, że zostanie on pozbawiony zadaszenia, i będzie stanowił zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia.
K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].TK uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w części odnoszącej się do sentencji decyzji poprzez zastąpienie wyrażenia: "Państwu U. i R. N., zam. w [...] przy ul. [...], rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę." na następujące: "Państwu U. i R. N., zam. w [...] przy ul. [...], rozbiórkę części nadbudowanej o kubaturze ok. 35 m3 budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Roboty rozbiórkowo – budowlane wykonać w następujący sposób:
- - zdjąć pokrycie papowe dachu,
- - rozebrać deski połaciowe dachu,
- - rozebrać konstrukcje jednospadową dachu wraz z murłatami,
- - rozebrać ściankę kolankową od frontu do wysokości 5,95 m od poziomu gruntu, a od strony tylnej do wysokości 6,50 m od poziomu gruntu,
- - rozebrać ściany szczytowe,
- - wykonać dach z rozebranych elementów poprzedniego dachu z ułożeniem nowej warstwy papy".
W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że doszło do wykonania nadbudowy budynku przy ul. [...] w B. tj. doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że skarżący zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania remontu stropodachu tj. zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, natomiast inwestorzy wykonali nadbudowę obiektu, a więc zwiększenie jego kubatury, co podlega trybowi wynikającymi z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie dotyczy wykonywania robót budowlanych, co wiąże się z zastosowaniem art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Jeżeli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu i dotyczy obiektu tożsamego z nielegalnie budowanym – istnieje możliwość zalegalizowania obiektu. Wymaga to przedstawienia odpowiedniego zaświadczenia wójta lub decyzji. Ponadto konieczne jest, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego, działając zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w drodze postanowienia nakłada wykonanie oznaczonych obowiązków. Brak ich wykonania oznacza, że nie jest możliwe kontynuowanie procedury legalizacyjnej.
W ocenie organu, miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż strony postępowania nie wykonały obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]/PZ. Organ podniósł, że wymiary obiektu zostały ustalone na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do odwołania podniósł, że to na podmiocie dokonującym samowoli ciąży ryzyko poniesienia ewentualnych negatywnych skutków likwidacji naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Intencje podmiotu dokonującego samowoli, czyli świadomość i celowość działania są bez znaczenia dla toczącego się obecnie postępowania. Ponadto, w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z aktualnym orzecznictwem, nawet ustalenie, że techniczne rozebranie części budynku może spowodować trwałe uszkodzenie lub nawet zniszczenie starej substancji budynku, nie może usprawiedliwić odstąpienia od nakazania rozbiórki.
Wyrokiem z dn. 11.12.2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 352/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę strony, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu [...].01.2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14 uchylił ten wyrok, decyzje organu nadzoru budowlanego I i II instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono m.in. że zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane było przedwczesne, z uwagi na brak wystarczającej weryfikacji zamiaru inwestora. Zabrakło także pogłębionej analizy czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i czy nie należało zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, zasadne będzie zastosowanie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru budowlanego I instancji, decyzją z dn. [...].10.2016 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane nałożył na U. i R. N. zam. w [...] przy ul. [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno-garażowym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B..
W dniu [...].11.2016 r. U. N. złożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. 3 egz. projektu zamiennego.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją z dnia [...] października 2016r. znak: [...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B..
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z [...].02.2017 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji z uwagi m.in. na: niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].01.2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14 wobec braku weryfikacji i analizy, czy doszło do przekroczenia granic zgłoszenia oraz nieprawidłowego zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...].07.1994 r. – Prawo budowlane.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał kontroli przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalno-garażowego i wystąpił do Burmistrza [...] o informacje w zakresie zagospodarowania przestrzennego i ochronie konserwatorskiej dot. terenu działki nr [...] przy ul. [...] w B..
Według pisma Burmistrza [...] z dn. [...].07.2017 r., znak: [...], działka nr [...] znajduje się na obszarze Starego M. B., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].09.1957 r. oraz w lokalizacji baszty zamkowej. Ponadto ww. obszar działki nr [...] od dnia [...].05.2010 r. objęty jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dn. [...].04.2010 r., nr [...]
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał analizy w zakresie dokonanego przez inwestorów zgłoszenia uznając, iż inwestor wykonał roboty budowlane inne, niż wymienione we wniosku z dnia [...].07.2006 r. omijając przepisy ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 83 ust 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 290) wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w którym orzekł o:
- 1. wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych przy nadbudowie budynku garażowo-mieszkalnego na terenie dziatki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nadbudowa jest wykonana w całości na terenie zamkniętym w związku z tym nie nakłada się obowiązku zabezpieczenia placu budowy.
- 2. nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia w terminie do dnia [...] listopada 2017 r. następujących dokumentów:
. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w latach 2006-2007,
. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnego na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T.. Projekt winien zawierać opinię techniczną potwierdzającą stan techniczny oficyny oraz oświadczenie geodety uprawnionego na jakich działkach położony jest przedmiotowy obiekt.
W zażaleniu od powyższego postanowienia U. N. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie;
. art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez pominięcie faktu, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezspornym jest, że nie doszło w niniejszej sprawie do świadomej i celowej próby obejścia przepisów prawa albowiem dokonano zgłoszenia, sporządzono projekt budowlany oraz o wszystkich czynnościach dokonywanych w niniejszej sprawie było informowane Starostwo Powiatowe w B..
. art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do nadbudowy, a w podobnej sytuacji na ulicy [...] wybudowanie większego o 2, 3 metra budynku to odbudowa co wskazuje, że kwalifikacja wykonanych robót jest różna i może być uzależniona od obietnicy korzyści majątkowej, albowiem nie ma innego wytłumaczenia. Dodatkowo przyjęcie, iż jeżeli sąsiad buduje budynek wyższy od zatwierdzonego projektu budowlanego i to kilkakrotnie to nie musi on ponieść konsekwencji związanych z opłatą legalizacją, a przy zgłoszeniu tak.
K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...].09.2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Zdaniem organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał wymaganej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizy w zakresie dokonanego przez inwestorów zgłoszenia z dn. [...].07.2006 r., bowiem w przedmiotowej sprawie inwestorzy na podstawie zgłoszenia dotyczącego wymiany stropodachu, dokonali zmian, które nie mieszą się w jego zakresie tj. dokonano podwyższenia mieszkania na piętrze (przy okapie o 60 cm, 90 cm przy kalenicy zgodnie z protokołem z dn. [...].09.2012 r.) i samego obiektu, a tym samym zwiększono jego kubaturę o 35 mł.
Odnosząc się zatem do ustalonego stanu faktycznego, przekroczenie granic zgłoszenia miałoby miejsce wówczas, gdyby wykonane roboty również byłyby objęte obowiązkiem zgłoszenia, co zdaniem organu II instancji nie występuje w przedmiotowej sprawie albowiem zmiana parametrów technicznych obiektu wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym uznano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo uznał, iż inwestorzy wykonali nadbudowę obiektu, a więc zwiększenie jego kubatury, co podlega regulacji art. 48 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane, a nie dotyczy wykonywania robót budowlanych i zastosowania przepisów art. 51 tejże ustawy. W przedmiotowym przypadku, w przekonaniu organu bez wątpliwości doszło do realizacji nadbudowy obiektu, co oznacza, że na podstawie art. 28 ustawy roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto stwierdzono, wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje instytucji odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, jednoznacznie określając, że w takim stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie (zwiększenie kubatury obiektu) właściwy jest tryb postępowania określony w art. 48 tej ustawy. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je w oparciu o zasady określone w art. 48 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane z uwzględnieniem zapisów art. 49, a nie art. 51 ustawy.
Organ odwoławczy podkreślił, że w okresie dokonanego przez inwestorów zgłoszenia obowiązywała treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane nakazująca, w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczność uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Na postanowienie przysługuje zażalenie. Nadto według ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy/zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektonicznobudowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W skardze do sądu U. N. wniosła o uchylenie postanowienia wydanego w I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z:
- 1. art. 153,170,190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wykazanie w sposób zgodny z przepisami kpa, iż zamiarem inwestora było obejście przepisów prawa i to w sytuacji, w której roboty budowlane od samego początku wymagały pozwolenia na budowę lecz zdaniem organu architektoniczno-budowlanego tylko zgłoszenia co wypełnia znamiona, o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.2
- 2. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie dokonanie jakiejkolwiek analizy na podstawie całości akt sprawy i nie wykazanie tym samym, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezspornym jest, że doszło w niniejszej sprawie do świadomej i celowej próby objęcia przepisów prawa w sytuacji, w której dokonano zgłoszenia, sporządzono projekt budowlany oraz o wszystkich czynnościach dokonywanych w niniejszej sprawie było informowane Starostwo Powiatowe w B..
Zdaniem skarżącej, zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane było przedwczesne z uwagi na brak wystarczającej weryfikacji zamiaru inwestora; zabrakło także pogłębionej analizy, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i czy nie należało zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, w ocenie skarżącej zasadne będzie zastosowanie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, w razie natomiast ustalenia, że wykonane roboty przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia, a zamiarem inwestora nie było obejście przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i prowadzić je w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ww. ustawy.
Skarżąca zwróciła też uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu organ potwierdził, iż doszło do przekroczenia granic zgłoszenia, lecz wbrew ocenie prawnej, o której mowa powyżej, stwierdza, iż art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie może mieć zastosowania tylko dlatego, że wykonane roboty od samego początku wymagały pozwolenia na budowę, lecz organ architektoniczno-budowlany przyjął zgłoszenie co skutkuje uznaniem, że nie mamy do czynienia z samowolnym wykonywaniem robót budowlanych. W postanowieniu organu II instancji nie ma jakichkolwiek wywodów pozwalających na odkodowanie stanowiska organu, z którego wynikałoby z jakich powodów doszedł do wniosku, że zamiarem inwestora było świadome i celowe obejście przepisów prawa. W istocie organ nie wykonał zaleceń prawomocnego wyroku, który wprost nakazywał ustalić, czy dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącej, nie spełnia wymogów określonych powyżej, albowiem organ uznał, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę co było oczywiste od samego początku, pomijając kwestię świadomej i celowej próby obejścia przepisów prawa z jej skutkami, o których mowa w art. 90 ustawy prawo budowlane.
Dodatkowo skarżąca wskazała, że zdaniem tego samego organu rozbiórka obiektu i budowa nowego wyższego o 2,30 przy ulicy [...] stanowi odbudowę, a nie nadbudowę, co czyni niezrozumiałym kwalifikację dokonaną w niniejszej sprawie, jeżeli obiekt powiększono tylko o 50 oraz 90 cm, z czego wynika, iż gdyby dach był wyższy o ponad 2 metry, to wtedy organ zakwalifikowałby wykonane roboty budowlane do odbudowy.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., w skrócie "P.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, że U. N. i R. N. pismem z dnia [...] lipca 2006 r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych w postaci remontu budynku oficyny znajdującego się przy ul. [...] w B., polegającego na wymianie stropodachu, dołączając do niego projekt wymiany tegoż stropodachu. Starosta [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], potwierdził przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku oficyny garażowo - mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., a polegającego na rozbiórce istniejącego i wykonaniu nowego stropodachu. W piśmie tym jednocześnie organ architektoniczno-budowlany poinformował, że nie wnosi sprzeciwu, co do zamiaru wykonania robót budowlanych.
Na podstawie przeprowadzonych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jednakże, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w latach 2006 – 2007 doszło nie tylko do wymiany stropodachu, ale także do jego podniesienia – po zakończeniu robót, budynek ma wysokość przy okapie 6,55 m (podwyższenie o 60 cm), a przy kalenicy – 7,40 m (podwyższenie o 90 cm). Kubatura budynku zwiększyła się zatem o 35 mł. Doszło więc do nadbudowy budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14 problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który z trybów przewidzianych w ustawie - Prawo budowlane, znajduje zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a zrealizowanych na podstawie zgłoszenia co do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy - Prawo budowlane, określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie też do art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Jak wskazał NSA analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane było przedwczesne z uwagi na brak wystarczającej weryfikacji zamiaru inwestora. Z. także pogłębionej analizy, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i czy nie należało zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, zasadnym winno być zastosowanie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W razie natomiast ustalenia, że wykonane roboty przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia, a zamiarem inwestora nie było obejście przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i prowadzić je w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ww. ustawy.
Niewątpliwie na tle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy doszło do przekroczenia zakresu przedmiotowego zgłoszenia. Zgodnie natomiast z zaleceniami wyroku NSA z dnia 28.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14 należało zbadać powody takiego stanu rzeczy. Ustalając konieczność zbadania zamiaru przekroczenia zakresu robót, dla których możliwe jest prowadzenie inwestycji w ramach zgłoszenia, należało ocenić, czy w okolicznościach związanych w wymianą stropodachu, dla prawidłowej wymiany niezbędne było podjęcie dodatkowych robót w postaci nadbudowy, kto zdecydował o podniesieniu obiektu oraz czy było to zamiarem inwestora, czy też konsultowano z nim taki zakres robót, a także dlaczego nie doszło do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę - czy zachodziła okoliczność ewentualnego wprowadzenia inwestora w błąd. Ustalenie zamiaru inwestora wymaga przeprowadzenia dowodu osobowego tj. przesłuchania świadków. Organ zaniechał ustalenia tej czynności, przez co skuteczny staje się zarzut niewykonania zaleceń zawartych w orzeczeniu NSA.
W okolicznościach faktycznych sprawy niewystarczającym było ustalenie, że zakres robót wykracza poza zakres zgłoszenia, bowiem bez ustalenia okoliczności danego przypadku, nie można przesądzić o prawidłowości zastosowania trybu z art. 48 bądź art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Postępowanie legalizacyjne dotyczy samowoli budowlanej, a przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 cyt. ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że, jak wskazano wyżej, zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przy czym zamiar ten organy winny ustalać, mając na uwadze realia konkretnej sprawy.
W okolicznościach sprawy skarżąca dokonując zgłoszenia twierdziła, że nie miała zamiaru działać poza prawem w zakresie wymiany stropodachu. Doszło natomiast do przekroczenia granic zgłoszenia, a zatem należy ustalić, czy było to działanie celowe, oparte na określonym zamiarze.
Bez ustalenia konkretnych okoliczności danego przypadku, nie można przesądzić o prawidłowości zastosowania trybu z art. 48 bądź art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Żeby zatem przesądzić prawidłowość zastosowania określonego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 i 50 w zw. z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, muszą być wyjaśnione istotne okoliczności, w szczególności to, jakie roboty zostały zgłoszone i jakie rzeczywiście zostały zrealizowane, oraz czy w danej sytuacji inwestor zrealizował roboty, które wprawdzie wymagały pozwolenia na budowę, ale objęte były zakresem dokonanego zgłoszenia, które przekroczono ze względów technicznych, (roboty objęte zgłoszeniem wymagały dodatkowych robót), czy też, że zrealizowano inwestycję, która nie dość, że wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, to dodatkowo jeszcze przekroczono zakres dokonanego zgłoszenia, wprowadzając organ w błąd co do rodzaju robót.
Wszystkie te kwestie wymagają zbadania w każdym konkretnym przypadku rozpatrywania sprawy, sposobu realizacji robót: wymagających czy to pozwolenia na budowę, czy też wykonywanych na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu stosownie do wymogu określonego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgłaszając powstałą, uzasadnioną wątpliwość. Badając natomiast zamiar inwestora konieczne jest przeprowadzenie dowodów osobowych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym cytowany i ugruntowany jest podgląd, prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Reasumując stwierdzić należy, że zadaniem organu będzie przesłuchanie osób uczestniczących w procesie inwestycyjnym w celu ustalenia dlaczego oraz w jakich okolicznościach doszło do przekroczenia zakresu zgłoszenia, z czyjej inicjatywy doszło do zwiększenia zakresu robót i czy inwestor akceptował takie działania, skutkiem czego nie doszło do zgłoszenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Te okoliczności pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy zamiarem inwestora było obejście przepisów prawa, czy też został on wprowadzony w błąd, nie mając świadomości, że poszerzenie zakresu robót wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnia skargi, Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 i art. 205 cytowanej powyżej ustawy
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc by, nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając rzetelne postępowanie dowodowe z poszanowaniem praw skarżącej i należycie uzasadniając swą decyzję oraz zapewniając, by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.