Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2023r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na niedopuszczalność wniesienia odwołania ze względu na uchybienie terminu w jakim powinno być wniesione. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał na: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", art. 134 k.p.a. oraz art. 187a ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2022r. A. S. (Skarżącemu) przyznano prawo do świadczenia "Dobry start" na córkę N. w kwocie [...]zł.
Decyzją z [...] czerwca 2022r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin), działając jako organ administracji publicznej I instancji, zmienił wysokość świadczenia "Dobry start" przyznanego Skarżącemu w informacji z [...] sierpnia 2022r. z kwoty [...]zł na [...] zł oraz ustalił, że świadczenie przyznane w kwocie [...]zł (po pomniejszeniu o kwotę [...]zł) stanowi nienależnie pobrane świadczenie.
Decyzja ta została doręczona Skarżącemu [...] lipca 2023r. za pośrednictwem profilu informacyjnego.
Dnia [...] sierpnia 2023r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. wpłynęło pismo Skarżącego zatytułowane "Odwołanie", w którym domagał się zmiany decyzji nakazującej zwrot części świadczeń "Dobry start". Odwołanie to, z pominięciem drogi elektronicznej, Skarżący skierował do Sądu Rejonowego we [...].
W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Centrum Świadczeń dla Rodziny o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start" została doręczona Skarżącemu [...] lipca 2023r., a odwołanie zostało wniesione [...] lipca 2023r., wpływ odwołania odnotowano zaś [...] sierpnia 2023r. W tych okolicznościach, w ocenie Prezesa ZUS, zaistniały podstawy do przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu.
W skardze skierowanej od powyższej decyzji do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i nakazanie ZUS przekazania jego odwołania zgodnie z żądaniem. Skarżący wyjaśnił, że jego wolą było zakwestionowanie decyzji i przywrócenie jemu prawa do świadczenia w pełnej wysokości. Skarżący nie zgodził się z umorzeniem postępowania – uznając takie rozstrzygnięcia za niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na zaniechanie wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634)., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwołanie wniesione przez A. S. jest niedopuszczalne, złożone zostało bowiem z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu decyzja jest wadliwa.
Zgodnie z dyspozycją art. 138 ust 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.
Przepis ten zakłada umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r. II OSK 2968/17 organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych).
Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego np. w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji.
Z kolei przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis nakłada na organ, do którego odwołanie zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, kwestię dopuszczalność odwołania oraz zachowania terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest rozstrzygnięciem dotyczącym istotnej kwestii procesowej a mianowicie, że odwołanie nie może zostać rozpoznane z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych bądź dlatego, że odwołanie nie zostało wniesione ustawowym terminie.
W ocenie sądu te dwa rozstrzygnięcia są niekonkurencyjne. Organ nie może dowolnie rozstrzygać kwestii o niedopuszczalności odwołania a tym bardziej o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania, bądź to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. bądź to w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ musi ocenić czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia w oparciu o regulację zawartą w art. 134 k.p.a. czy też decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanki do ich wydania i forma procesowa są bowiem różne. O ile czasami kwestia niedopuszczalności odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych może być w pewnych sytuacjach dyskusyjna, (przyjmuje się bowiem, że niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, że składający odwołanie nie jest stroną toczącego się postępowania, może organ stwierdzić postanowieniem, w sytuacjach ewidentnych, w sytuacjach spornych właściwą formą jest zaś umorzenie postępowania odwoławczego) o tyle kwestia uchybienia terminowi do złożenia odwołania, zawsze jest stwierdzana postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a.
Jak mowa wyżej, umorzenie postępowania odwoławczego dotyczy bezprzedmiotowości wszczętego już postępowania odwoławczego. Postępowanie nie może zaś się rozpocząć, jeżeli strona nie zachowa terminu do złożenia odwołania.
W niniejszej sprawie organ decyzją umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powołując się na przesłankę uzasadniającą wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu jest to zabieg niedopuszczalny. Jak mowa wyżej umorzenie postępowania odwoławczego jest możliwe po uruchomieniu postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania, w sytuacji kiedy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej a nie kiedy organ stwierdzi, że odwołujący uchybił terminowi do złożenia odwołania.
Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ma następczy charakter tj. organ wydaje ją po wstępnej ocenie wykluczającej stosowania regulacji z art. 134 k.p.a.
Zauważyć nadto należy, że przesłanki wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. art. 134 k.p.a. – tj. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. określa zatem niezależne od siebie przeszkody do rozpatrzenia odwołania oznacza, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie obejmuje przypadku utożsamianego z uchybieniem terminowi do jego wniesienia.
Zagadnienie niedopuszczalności odwołania rozpatruje się zwykle, wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji. Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej;
- 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu;
- 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji;
- 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia);
- 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki zaskarżenia decyzji przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do skorzystania z tego środka lub wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną zdolności do czynności prawnych. Nie zawsze ustalenie, czy dany podmiot dysponuje w sprawie interesem prawnym, następuje we wstępnym stadium postępowania przed organem odwoławczym. Zbadanie tej okoliczności wymaga niekiedy przeprowadzenia czynności merytorycznych, co może łączyć się z koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3) – o czym była już mowa wcześniej. Ustalenie, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, jest z kolei warunkiem uznania dokonanej czynności za prawnie skuteczną. Rozpatrzenie odwołania mimo przekroczenia go kwalifikowane jest – jeśli termin ten nie został przywrócony w trybie art. 59 k.p.a. – jako rażące naruszenie prawa, a więc wadliwość skutkująca uruchomieniem sankcji nieważności wobec wydanej przez organ odwoławczy decyzji
Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, po pierwsze co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, od której środek zaskarżenia został wniesiony, a po drugie ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminowi jest bowiem rozstrzygnięciem bardzo restrykcyjnym, gdyż zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwala w tej sprawie na ustalenie, którą w efekcie z instytucji proceduralnych wskazanych w art. 134 k.p.a. organ w tej sprawie zastosował i dlaczego (w uzasadnieniu odnosi się tylko do uchybienia terminu). Z treści uzasadnienia postanowienia ani z akt sprawy nie wynika czy organ uznał niedopuszczalność odwołania i z jakich przyczyn, przedmiotowych czy podmiotowych. Analiza akt jak i treść uzasadnienia nie pozwala także na ustalenie czy organ uznał wniesienie odwołania za prawnie skuteczne. Co prawda organ przyjął, że decyzja została Skarżącemu doręczona [...] lipca 2023r. i w aktach sprawy znajduje się urzędowe poświadczenie doręczenia decyzji organu I instancji, to jednakże nie sposób wywnioskować na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że doszło do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania – terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na datę [...] sierpnia 2023r. jako datę wniesienia odwołania, jednakże (jak wynika z prezentaty widniejącej na piśmie stanowiącym odwołanie) jest to data wpływu pisma Skarżącego do organu I instancji. W tym miejscu należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:
- 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia [...] listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych;
- 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym;
W przypadku nadania odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego o skuteczności wniesienia odwołania w terminie decyduje data stempla pocztowego. Dla zachowania terminu, w przypadku wysyłania pism w postępowaniu administracyjnym za pośrednictwem urzędu pocztowego, podstawowe znaczenie mają pocztowe potwierdzenia nadania pism, ponieważ oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do organu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przedstawił rozszerzoną argumentację dla podjętego rozstrzygnięcia (w stosunku do zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), która nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd albowiem wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie sanuje uchybień przepisom postępowania. Przyjmując skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji Skarżącemu w dniu [...] lipca 2023r., należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia sposobu i daty wniesienia odwołania. Tych ustaleń zaniechał organ odwoławczy – co stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postepowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a.
Powyższe okoliczności powodują, że organ naruszył wskazane przepisy procesowe (art. 7, art. 77, art. 134 kpa w zw. z art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ww. przepisy k.p.a. mają w sprawie zastosowanie w oparciu o § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021r., poz. 1092 – dalej powoływanego jako "rozporządzenie").
Odnosząc się końcowo do wniosków i zarzutów skargi Sąd chciałby wyjaśnić, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z ww. § 30 rozporządzenia właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl zaś art. 187 a ust. 2 d ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS. Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin z [...] sierpnia 2022r. powinno zostać skierowane do Prezesa ZUS (za pośrednictwem organu administracji publicznej I instancji) jako do właściwego organu wyższego stopnia – zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji. Odwołanie od decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia Skarżący skierował do sądu powszechnego – co nie może zostać ocenione jako działanie skuteczne w myśl ww. powołanych przepisów, jednakże wymagało od organów administracji publicznej (właściwych do rozpoznania spraw w przedmiocie świadczeń "Dobry strat") co najmniej wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień co do jego rzeczywistej woli poddania kontroli zaskarżonego aktu przez uprawniony do tego organ (zgodnie z art. 9 k.p.a.). Czego w sprawie także zabrakło.
Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 1 p.p.s.a. Wśród nich jest niedopuszczalność skargi (pkt 6), która występuje, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi.
Autor odpowiedzi na skargę powołał się na art. 37 § 1 k.p.a., wskazując na brak wniesienia ponaglenia. Przepis ten jednak nie ma w sprawie zastosowania albowiem odnosi się do ponaglenia jako instrumentu przysługującego stronie w przypadku bezczynności organu. Przedmiot skargi jest natomiast decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kończącą postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie nienależnie pobranych przez Skarżącego świadczeń.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.