Uzasadnienie
Starosta Ż. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił M. J. i H. Ż. zwrotu nieruchomości położonej w B. przy zbiegu ulic K. i A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Gminy B. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 5 czerwca 1973 r., stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U Nr 18/61, poz. 94). W oparciu o opinię szacunkową cena wywłaszczonej nieruchomości ustalona została na kwotę 105.370 zł. Zgodnie z treścią § 1 ww. umowy nieruchomość ta została nabyta pod budowę nowych obiektów Wyższej Szkoły Inżynieryjnej w B., zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów - Zespół Koordynacji Terenowej z dnia 16 lutego 1972 r.
Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w B. zatwierdzonym Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1976 r. (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 11, poz.
- 93) przedmiotowa działka znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolem "[...]" - zieleń publiczna miejska. Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.
Z treści obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w jednostce [...] w B., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 24, poz. 476) wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w granicy terenu oznaczonego symbolem "[...]" - teren komunikacji publicznej - ulica zbiorcza (istniejąca ulica A.). Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2013 r. stwierdzono, że działka objęta wnioskiem o jej zwrot jest niezagospodarowana. Na działce rosną cztery drzewa iglaste oraz krzewy. Najbliższe jej sąsiedztwo stanowi budynek Uniwersytetu Technologiczno - Przyrodniczego oraz budynki wielorodzinne (bloki).
Starosta podkreślił, że w celu wyeliminowania negatywnych przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności wykluczono działki sprzedane albo oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a wobec których prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., stosownie do dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z wpisem w dziale II Księgi wieczystej KW nr [...] działka nr [...] (brak ujawnienia w księdze wieczystej podziału ww. działki) została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii Techniczno - Rolniczej im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich (obecnie Uniwersytet Techniczno - Przyrodniczy im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich) do dnia 27 września 2089 r. z czego wynika, że prawo to powstało w 1990 r. i zostało ustanowione na okres 99 lat.
Gmina B. nabyła od Akademii Techniczno - Rolniczej im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich prawo użytkowania wieczystego ww. działki na podstawie umowy zamiany z dnia 5 grudnia 2003 r. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 19 października 2004 r. ww. działka została skomunalizowana.
W związku z powyższym Starosta przytoczył treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że można z niego wywnioskować, że wywłaszczone nieruchomości, które zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste nie podlegają zwrotowi bez względu na to czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz że w przypadku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowaniu nie podlegają przepisy art. 136 i art. 137 tej ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J. Zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, oraz naruszenie prawa materialnego - art. 21 Konstytucji, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym. Na tej podstawie wniosła o:
- 1. uchylenie decyzji w całości,
- 2. orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca stwierdziła, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce nie powstało. Wskazała, że w rubryce 2.8. księgi wieczystej nr [...] istnieje wzmianka: w łamie 5 ujawniono wpisy: "Na wniosek z dnia 21 lipca 1993 r. na postawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym z późniejszymi zmianami. Wpisano dnia 28 lipca 1993 r.", który wyjaśnia, że niniejszej działki miałaby dotyczyć ustawa o szkolnictwie wyższym, a organ w treści decyzji nie odniósł się do tej okoliczności. Odwołująca wskazała także, że art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym warunkuje powstanie prawa użytkowania wieczystego, od tego czy nie narusza ono praw osób trzecich. Na poparcie powyższego odwołująca przytoczyła tezę z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. III CK 142/04: "Zawarta w art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym klauzula "nie naruszają praw osób trzecich" powinna być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP).
Wychodząc z tego nadrzędnego punktu widzenia trzeba stwierdzić, iż pewną nieprecyzyjność treściową tej klauzuli należy wykładać w ten sposób, że uwłaszczenie na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym wyższej uczelni nie może odbyć się kosztem właściciela, któremu przysługuje prawo zwrotu wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, gdyż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Realizacja tego właścicielskiego prawa do zwrotu ma bowiem pierwszeństwo przed uwłaszczeniem." Odnosząc się do przytoczonej tezy odwołująca podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość, która 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie Akademii Techniczno-Rolniczej, nie może stać się ex lege przedmiotem użytkowania wieczystego, jeśli przed tą datą powstały przesłanki do jej zwrotu. Rozumowanie to, zdaniem odwołującej znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 1996 r. III ARN 65/96 (OSNC 1996, nr 16, poz. 219), w którym została sformułowana teza, iż wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie, nie może stać się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, jeśli przed tą datą powstały przesłanki do jej zwrotu.
Przywołany pogląd prawny ma zdaniem odwołującej odpowiednie zastosowanie do uwłaszczenia uczelni wyższych na podstawie art. 182 ust. 1 u.s.w, czemu także dał wyraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt III RN 181/01, stwierdzając, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu wejścia w życie u.s.w. pozostawała w zarządzie uczelni, nie stała się z mocy art. 182 ust. 1 tej ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni, jeżeli zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.
Sąd Najwyższy potwierdził, że zawarta w art. 182 ust. 2 u.s.w. klauzula "nie naruszają praw osób trzecich" powinna być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 obecnej Konstytucji oraz art. 7 Konstytucji poprzednio obowiązującej).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając ją za zgodną z prawem.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie z kolei do art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Wojewoda wyjaśnił, że w konsekwencji przytoczonych norm, rozpoznając wniosek strony o zwrot pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji publicznej winien każdorazowo po pierwsze wnikliwie i dogłębnie zbadać czy nieruchomość owa w ogóle została w jakikolwiek sposób wykorzystana, a jeśli tak to czy w sposób zgodny z celem, na który wywłaszczenie zostało dokonane. W razie odpowiedzi twierdzącej kolejno rozważyć winien czy cel, dla którego dokonano w przeszłości wywłaszczenia, zrealizowany został w całości, poprzez zagospodarowanie całej powierzchni nieruchomości. Ustalenia wymaga także czy prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat bądź cel wywłaszczenia zrealizowano w okresie 10 lat od daty, w jakiej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda podkreślił, że przepis ten jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy i należy go rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Podkreślił, że jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 cytowanej ustawy.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 w brzmieniu pierwotnym), na który powołuje się strona wnosząca odwołanie, który wszedł w życie od dnia 27 września 1990 r., stanowi, że z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się własnością uczelni (przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste). Według ust. 2 tego artykułu przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich z wyłączeniem Skarbu Państwa. Przepisy te, ani przepisy żadnego innego aktu prawnego nie wymagają potwierdzenia powstania tego prawa w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym nie wymaga także dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Wojewoda podkreślił, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości, w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię poprzez przekształcenie prawa zarządu uczelni do gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.) nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu.
Ponadto organ wskazał, że samo tylko uprawnienie do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostało skonkretyzowane w formie roszczenia procesowego, nie może stanowić prawa osób trzecich w rozumieniu art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym uniemożliwiającego powstanie skutku prawnego w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego ex lege na rzecz uczelni. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "prawa osób trzecich" należy rozumieć w sposób konkretny. Oznacza to, że do momentu wystąpienia na drogę postępowania regulowanego ustawą z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 09.04.2013 r.), prawa osób trzecich pozostają nieskonkretyzowane.
Tym samym, zdaniem organu zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnoszony w odwołaniu jest nietrafny. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, by prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie winna posiadać osoba trzecia.
Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do nieruchomości, o zwrot której zwrócili się uczestnicy, zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz Akademii Techniczno - Rolniczej im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich (obecnie Uniwersytet Techniczno - Przyrodniczy im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich), do dnia 27.09.2089 r., z czego wynika, że prawo to powstało w 1990 roku i zostało ustanowione na okres 99 lat. Nadto późniejsze nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Gminę B. od Akademii Techniczno - Rolniczej im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich na podstawie umowy zamiany w formie aktu notarialnego z dnia 05.12.2003 r. oraz wydanie przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej z dnia 19.10.2004 r., w stosunku do ww. działki nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda stwierdził w związku z tym, że skoro przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiega się strona wnosząca odwołanie stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługuje.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła H. Ż. - skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że dnia 9.04.2013 r. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] – obecnie będącą własnością Gminy B. bez żadnych obciążeń. Dnia [...] Prezydent Miasta wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy sąsiednich działek dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z miejscami parkingowymi, placami manewrowymi, drogą wewnętrzną, wiatą na wózki, pylonem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną. Dnia 28 maja 2014 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę o przeznaczeniu do sprzedaży sąsiedniej działki. Z załączonej do tego aktu mapy do celów projektowych wynika, że również na wnioskowanej działce zaplanowano działalność komercyjną. Działka ta od 40 lat pozostaje w stanie niezmienionym, nigdy nie została podjęta na niej żadna inwestycja. Dwa dni później, tj. [...], Starosta Ż. wydał decyzję, w której odmówił zwrotu przedmiotowej działki. W odpowiedzi na odwołanie Wojewoda [...] dnia [...] wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Obie decyzje wydane w administracyjnym toku instancji zawierają, zdaniem skarżącej wady, które polegają zarówno na naruszeniu prawa materialnego oraz na mających istotny wpływ na wynik sprawy uchybieniach przepisom procesowym. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego aktu, organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego, opierając się na nieprawdziwym założeniu, że wpis o użytkowaniu wieczystym cały czas znajduje się w księdze wieczystej. Tymczasem przytoczonego w obu wydanych w sprawie decyzjach wpisu użytkowania wieczystego na rzecz uczelni w księdze wieczystej o numerze [...] nie ma i nigdy nie było. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy B., a jej przeznaczenie rażąco różni się od celu publicznego, który leżał u podstaw wywłaszczenia. Powodem odmowy zwrotu wnioskowanej nieruchomości był wskazany przez Starostę Ż., a bezkrytycznie przyjęty przez Wojewodę, wpis o oddaniu przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii Techniczno-Rolniczej. Starosta wskazał, że wpis ten znajduje się w dziale II KW nr [...] - jednak wpisu takiego w księdze o podanym numerze nie ma, jak również nie ma żadnego innego wpisu o użytkowaniu wieczystym.
Skarżąca podkreśliła, że zarówno w decyzjach organów obu instancji, jak i w aktach sprawy brak dowodów na to, żeby teren obecnej działki [...] wchodził kiedykolwiek w zakres Księgi Wieczystej, z której pochodzi wzmianka o prawie użytkowania wieczystego. W postępowaniu nie zostały także zgromadzone informacje o poprzednich numerach ewidencyjnych działek obejmujących obszarem aktualną działkę [...]. Co więcej, organy nie ustaliły aktualnego numeru księgi wieczystej samej działki [...], mimo faktu podzielenia działki [...] już w 2008 r., wobec czego organy błędnie za wystarczające przyjęły oparcie ustaleń o wpisy wieczystoksięgowe właściwe dla działki przed podziałem. Poza tym według Wojewody, podstawą wpisu w KW były przepisy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r., a zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy dotyczące powstania prawa użytkowania wieczystego miały nie naruszać praw osób trzecich.
Tymczasem celem przeprowadzonego w 1973 r. wywłaszczenia, wskazanym w akcie notarialnym, była budowa nowych obiektów Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. – [...]. Zaniechanie realizacji tego celu na wskazanej działce nastąpiło trzy lata później. Według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w B. obejmującego obecną działkę [...], teren ten został oznaczony symbolem "[...]" zieleń publiczna miejska. Zmiana ta, zdaniem skarżącej uniemożliwiła zrealizowanie celu, a tym samym już wówczas działka stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, w tym też momencie zindywidualizowało się prawo byłych właścicieli do jej zwrotu.
Skarżąca podniosła, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej "u.g.g.") ustawodawca wprowadził obowiązek zwrotu nieruchomości, w stosunku do których odpadł cel wywłaszczenia. Art. 74 ust. 1 u.g.g. stanowił wprost, że nieruchomość zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie podlega zwrotowi, wprowadził obowiązek zwrotu. Przepis ten korespondował z art. 50 ust. 5 u.g.g., który stanowił, że "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego".
W konsekwencji, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, był zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, tak aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł zadecydować, czy wystąpić z roszczeniem o jej zwrot. Skarżąca podkreśliła, że gdyby w 1985 r. dopełniono ustawowych obowiązków, już wówczas sporna działka uległaby zwrotowi, a prawo jej rodziny nie zostałoby naruszone.
Błędnie także zdaniem skarżącej zastosowały organy art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który mówi o wygaśnięciu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego oraz ujawniono je w księdze wieczystej. Z ustaleń organów, opartych na rzekomym wpisie do księgi wieczystej wynikało, że wnioskowana nieruchomość objęta została regulacjami art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r. i na tej podstawie na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] ex lege powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Techniczno-Rolniczej. Pominięty przy tym został fakt naruszenia praw osób trzecich, który jest przesłanką niweczącą możliwość powstania prawa użytkowania wieczystego w badanej sytuacji. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie mogła w opinii skarżącej doprowadzić do powstania prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ już w 1985 r., tj. wraz z wejściem życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zindywidualizowało się prawo rodziny skarżącej do jej zwrotu.
Skarżąca przywołała na potwierdzenie tej tezy orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. o sygn. akt III RN 181/01, zgodnie z którym: "wywłaszczona ruchomość, która w dniu 27 września 1990 r. pozostawała w zarządzie uczelni nie mogła stać się dla niej ex lege przedmiotem użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi". Skarżąca stwierdziła, że skoro to ograniczone prawo rzeczowe nie powstało, to przepis art. 229 ugn nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec tego zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem organy uchyliły się od zbadania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartych w art. 136 i 137 u.g.n.
Kończąc skarżąca wskazała, że dnia 5 grudnia 2003 r. przedstawiciel Akademii Techniczno-Rolniczej przeniósł na rzecz Miasta B. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości KW nr [...] - to, które faktycznie nie powstało, natomiast dnia 19 października 2004 r., użytkowanie wieczyste Gminy B. zostało nieodpłatnie przekazane na jej własność w drodze komunalizacji. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że czynności te doprowadziły do zatarcia faktu pozbawienia własności prawowitych właścicieli, co wobec naruszeń prawa materialnego i procesowego dokonanych przez organy administracji w niniejszej sprawie potęguje poczucie niesprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.) – dalej "ppsa", ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy podkreślić, iż zgodnie z art. 133 powyższej ustawy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, oraz że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia oraz, że zarzuty skargi są częściowo trafne.
Materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) – dalej w skrócie "ugn". Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Art. 137 ust. 1 ugn wyjaśnia pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zgodnie natomiast z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 ugn, czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 ugn. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 ugn.
W niniejszej sprawie organy po przeprowadzeniu stosownego postępowania stwierdziły, że zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] jest niemożliwy z uwagi na ustanowienie na niej, na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385; ze zm.) – dalej też "uoszw", w 1990 r., czyli przed wskazanym w ugn dniem 1.01.1998 r., prawa użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Techniczno-Rolniczej, a więc z powodu ziszczenia się przesłanki negatywnej wynikającej z art. 229 ugn. W związku z tym organy nie badały przesłanek zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczeniowy określonych w art. 137 ugn.
Wskazać jednak należy, że zanim organy zaczęły zajmować się kwestią zaistnienia przesłanki z art. 229 ugn, powinny najpierw ustalić, jak to powyżej wskazano, czy wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez osoby uprawnione oraz czy dotyczy nieruchomości, która została wywłaszczona.
Z zawartych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych dokumentów, na których opierały się organy rozstrzygając niniejszą sprawę wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym [...]) pochodzi od spadkobierców J. I. i S. I. oraz, że J. I. (z domu J.) była właścicielką nieruchomości o powierzchni 0,9793 ha wpisanej w księdze wieczystej nr [...] (nie podano numeru ewidencyjnego działki) i nieruchomości o powierzchni 0,0338 ha, o numerze ewidencyjnym [...] wpisanej w księdze wieczystej nr [...], które to nieruchomości zostały wywłaszczone w drodze sprzedaży na rzecz Państwa Polskiego (vide: akt notarialny z dnia 5.06.1973 r. k 35-36 akt). W aktach administracyjnych nie ma natomiast takiego dokumentu, który potwierdziłby, że wnioskowana do zwrotu działka o numerze ewidencyjnym [...] jest tożsama z jakąś częścią tych nieruchomości, które wywłaszczono od J. I. aktem notarialnym z dnia 5.06.1973 r. Pomimo tego organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość była przedmiotem umowy sprzedaży z dnia 5.06.1973 r. W dalszej części uzasadnienia natomiast zasugerował, że działka nr [...] powstała z działki nr [...] wskutek podziału, który nie został jednak ujawniony w księdze wieczystej.
Innych informacji na temat pochodzenia działki nr [...] organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie podał. Organ odwoławczy natomiast nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organu I instancji, twierdząc, że cyt.: "Organ I instancji ostatecznie w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy".
Analizując tymczasem dokumenty dotyczące pochodzenia działki nr [...], znajdujące się w aktach sprawy, na temat których nota bene organy się w ogóle nie wypowiadały uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, można dojść do wniosku, że dzisiejsza działka nr [...] prawdopodobnie powstała z części dawnej działki nr [...] (vide: mapy ewidencyjne załączone przez Miejską Pracownię Geodezyjną w B. k- 32 i pismo Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 31.07.2013r. k – 44). Nie wiadomo jednak – z braku odpowiednich dokumentów - z jakich działek powstała działka nr [...], co uniemożliwia na tym etapie postępowania wyjaśnienie, czy działka nr [...] była kiedyś własnością spadkodawczyni osób wnioskujących o zwrot tej nieruchomości.
Z powodu nie wykazania przez organy pochodzenia działki nr [...] w drodze rzetelnego prześledzenia jej historii w dokumentach geodezyjnych, nie można odpowiedzialnie stwierdzić, czy wniosek skarżącej dotyczy nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 5.06.1973 r., co jest warunkiem sine qua non w sprawie o zwrot tej nieruchomości.
W tej sytuacji przedwczesne jest badanie przez organy zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 ugn, ponieważ aby to ocenić trzeba mieć pewność, że nieruchomość stanowiąca aktualnie działkę o numerze ewidencyjnym [...] była w ogóle wywłaszczona. Dopiero po wyjaśnianiu tej kwestii koniecznym będzie ustalenie tego, czy i ewentualnie kiedy oraz do jakiej księgi wieczystej wpisane zostało na rzecz Akademii Techniczno-Rolniczej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Przy czym podkreślić należy, że data wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Techniczno-Rolniczej do księgi wieczystej, wobec treści art. 229 ugn, ma w realiach niniejszej sprawy znaczenie przesądzające. Musi być ona wykazana przez organ, co oczywiste odpisem z księgi wieczystej. Aktualnie w aktach sprawy nie ma takiego odpisu z księgi wieczystej, z którego by wynikała ta istotna w sprawie okoliczność, co zresztą przyznał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 28.01.2015 r., a co skarżąca zasadnie zarzuca organom w swojej skardze.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że prawidłowo organy wyjaśniły w swoich rozstrzygnięciach, iż przepis art. 229 ugn zawiera regulację przejściową - normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 ugn gospodarce jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ten fakt oznacza, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 tej ustawy utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu.
Przepis art. 229 ugn należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym ponownie należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Chociaż więc organy prawidłowo wskazują, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 182 ust. 1 "uoszw" prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Techniczno – Rolniczej powstało w mocy samego prawa, a wpis tego prawo do księgi wieczystej miał charakter wyłącznie deklaratoryjny, to jednak dokonanie tego wpisu w księdze wieczystej jest tą okolicznością, która przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ze względu na treść art. 229 ugn.
Mając powyższe na uwadze uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i w związku z tym także prawo materialne tj. art. 229 ugn, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji), a o kosztach na podstawie art. 200 ppsa.
Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.