Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] Starosta A. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207,.2016 ze zmianami) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.
8, póz. 1071 z późno zmianami) po rozpatrzeniu wniosku T. K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sklepu spożywczo¬-mięsno-wędliniarskiego, przyłącza wod.-kan. oraz budowę zjazdu z drogi publicznej w A. przy ul. S. (działka Nr [...]).
Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji powołał się w szczególności na treść art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane gdzie określone zostały dwa podstawowe wymagania, które musi spełnić inwestor:
- l. złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz
- 2. złożyć oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest, "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo wlane. Obejmuje ono szeroki zakres uprawnień wynikających m. innymi z różnego rodzaju umów.
Bezsporną okolicznością jest to, że nieruchomość, na której ma być realizowane w/w przedsięwzięcie stanowi własność Gminy Miejskiej A. Fakt sprawowania zarządu w stosunku do tej nieruchomości przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w konkretnej sprawie oznacza, iż ten zarząd jest krótkotrwały, bowiem rozpoczął się 25 października 2004r. i trwa zgodnie z umową przez okres 3 lat, czyli do 24 października 2007r. Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej A. wyraził w toku postępowania administracyjnego stanowisko iż Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] nie jest miony do decydowania w sprawie budowy stałego obiektu na tej nieruchomości, co za, że jeżeli takiej czynności dokonał zarządca, to przekroczył zakres swoich uprawnień. stawiony stan faktyczny, wobec stanowiska właściciela nieruchomości, świadczy o tym, że tor nie legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia T. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie prawa w szczególności:
- 1. art.3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane;
- 2. wskazanie błędnej podstawy prawnej stanowiącej podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego jako podstawę bowiem wskazano na przepis art.35 ust3 ustawy Prawo budowlane, który tyczy się wyłącznie przedłożenia projektu budowlanego przez osobę nie posiadająca uprawnień budowlanych, natomiast z treści uzasadnienia decyzji wynika,że organ wydający zaskarżoną decyzję, kierował się zupełnie "innymi" przesłankami, lecz także w ocenie skarżącego pozostające w rażącej sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- 3. wskazując zatem na pkt. 2 organ wydający zaskarżoną decyzję w sposób rażący naruszył przepis: art. 107 § l kpa (poprzez braku wskazania podstawy prawnej decyzji odmownej), art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez zupełny brak ustosunkowania się do treści zebranego materiału dowodowego, zupełne pominięcie dla rozstrzygnięcia meritum sprawy kwestii związanej wprost z prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, jakie bez wątpienia posiadał oraz nadal posiada inwestor,
- 4. wreszcie poczynionych ustaleń pozostających w rażącej sprzeczności z treścią posiadanych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności poprzez przyjęcie, że,,(,..) zarząd jest krótkotrwały bowiem rozpoczął się 25 października 2005 roku i trwa zgodnie z umową przez okres 3 lat czyli do 24 października 2007 roku) " - w sytuacji, gdy zarząd jest ustalony na czas nieokreślony, natomiast umowa dzierżawy jest na czas 3 lat, zaś poza prawną oceną organu (zgodnie zresztą z treścią obowiązującego prawa art.3 pkt 11 w/w ustawy Prawo budowlane pozostaje sam tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także czas trwania stosunku zobowiązaniowego łączącego strony umowy zawartej zgodnie z prawem przez umocowane do tej czynności strony),
- 5. nadto naruszenie przepisów w zakresie terminowego załatwiania spraw, brak poinformowania strony o przyczynach zwłoki i terminie zakończenia postępowania. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na następujące ustalenia i rozważania:
Zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż złożenie niewadliwego oświadczenia zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania wnioskowanego pozwolenia, o ile wniosek nie posiada innych wad. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie badał prawidłowości oświadczenia, ale jego prawdziwość. W tym przedmiocie stanowisko zajął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że inwestor po spełnieniu określonych prawem warunków, ma prawo uzyskać pozytywną decyzję organu wydającego pozwolenie budowlane po złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wnioskodawca w niniejszej,prawie uczynił.
Inwestor składa takie oświadczenie pod sankcją odpowiedzialności karnej. Ewentualna nieprawdziwość takiego oświadczenia skutkuje wszczęciem postępowania karnego przeciwko niemu. Wyrok wydany przez sąd w wyniku przeprowadzenia postępowania karnego stanowić może natomiast podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt l kpa).
Organ administracji publicznej nie bada prawdziwości oświadczenia, a co za tym idzie nie może orzekać o zawieszeniu postępowania ze względu na wątpliwości, co do jego zgodności z prawdą. Powodowałoby to nałożenie na inwestora ponownego obowiązku wykazania przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością przewidywała ustawa Prawo budowlane do lipca 2003 r. Wymóg złożenia jedynie oświadczenia został wprowadzony celem usprawnienia postępowań administracyjnych w zakresie wydawania pozwoleń na budowę.
Podnoszona przez Burmistrza a w konsekwencji i przez Starostę okoliczność, iż dyrektor szkoły przekroczył uprawnienia zarządcy nieruchomości, może być podstawą ewentualnych działań organu mającego uprawnienia właścicielskie, w kierunku utrzymania zarządu nieruchomości gdyby okazało się, inwestycja nie jest zgodna z celami statutowymi szkoły.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Burmistrz A. wniósł o uchylenie wskazanej wyżej decyzji jako naruszającej prawo, polemizując z ustaleniami organu odwoławczego oraz zarzucając:
- 1. naruszenie prawa procesowego poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego prawnego (art. 107 § 1 kpa),
- 2. naruszenie prawa procesowego poprzez me wyjaśnienie istoty sprawy i me przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie w szczególności w zakresie posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości z przeznaczeniem na trwałą zabudowę, pominięcie okoliczności dzierżawienia nieruchomości wyłącznie na czas określony 3 lat, okoliczności, że sporna nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej A., która zgłosiła sprzeciw przeciwko planowanej budowie, pominięcie okoliczności, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor wskazał powierzchnię zabudowy 110m2, natomiast we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę widnieje budynek o dużo większym metrażu (art. 77 § 1 kpa),
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i błędne przyjęcie, że w procesie o wydanie pozwolenia na budowę budynku trwale związanego z gruntem - wobec zgłoszonego sprzeciwu właściciela gruntu i kwestionowania przez niego prawa do zabudowy - wystarczającym jest wyłącznie złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, wykazanie się tytułem prawnym umową dzierżawy na okres 3 lat, a organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tytułu prawnego i nie powinien brać pod uwagę sprzeciwu właściciela gruntów mających być przedmiotem zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za zasadną, choć nie z przyczyn w niej podanych.
Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje jako jeden z wymogów formalnych uzyskania pozwolenia na budowę złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z treści tego przepisu zostało w nim ustanowione domniemanie prawne, że osoba składająca oświadczenie ma prawo do korzystania z nieruchomości na cele budowlane. Domniemania prawne mają jednak ze swej istoty charakter obalalny i nie mogą być wzruszone tylko w tych przypadkach, gdy przepisy prawa w sposób wyraźny taką możliwość wyłączają. Przytoczony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie ogranicza możliwości podważania zawartego w nim wnioskowania. Dlatego też należy stwierdzić, że nie to mieć miejsce w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a konieczność taka będzie zachodziła w tych wszystkich przypadkach, w których będzie występowało zagrożenie naruszenia znaczenia zasady praworządności statuowanej wart. 6 kpa.
Oczywiście w przypadku domniemań ustawowych odwróceniu ulegają role procesowe. Środki prawne służące ich wzruszenia przeprowadzane są, bowiem nie z urzędu a na wniosek podmiotu kwestionującego prawidłowość przyjętych reguł interpretacyjnych. W takim przypadku rolą organów administracyjnych jest dokonanie oceny, czy domniemanie wynikające z przepisów prawa zostało skutecznie wzruszone czy też nie, i od tego uzależnienie dalszego przebiegu postępowania dowodowego, co do określonych okoliczności.
W przedmiotowej sprawie organ administracji przyjął, że Burmistrz A. jako przedstawiciel właściciela nieruchomości wykazał, że T. K. nie przysługiwało prawo do korzystania z nieruchomości położonej w A. przy ul. [...] na cele budowlane. Rola organu odwoławczego było, zatem dokonanie oceny y środki dowodowe przy wykorzystaniu, których miało to miejsce były wystarczające, czy też
. Za niedopuszczalne należy natomiast uznać w tym zakresie przyjęcie, że ewentualne zmiany będą mogły mieć miejsce tylko na skutek wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa. Takie postępowanie pozostawałoby, bowiem w sprzeczność z zasadą praworządności obligującą organy administracji do działania zgodnego z prawem. Ponadto mogłoby ono stanowić źródło szczeń odszkodowawczych w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji l podstawie, których zrealizowano określone przedsięwzięcia.
W przedmiotowej sprawie ocena prawidłowości wzruszenia przez starostę domniemania wynikającego z art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego powinna być dokonana poprzez: stawienie postanowień tego przepisu z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego określającego,) należy rozumieć przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ponadto należy zwrócić uwagę organu odwoławczego na to, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i w przypadku niesienia odwołania sprawa musi być merytorycznie rozpoznana przez organy administracji obu instancji. W tym konkretnym przypadku organ odwoławczy ograniczył się jedynie do oceny oświadczenia o korzystaniu z nieruchomości na cele budowlane pomijając całkowitym milczeniem inne aspekty sprawy mogące mieć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia taki jak np. zgodność prowadzonego przedsięwzięcia z postanowieniami decyzji warunkach zabudowy. Brak dokonania oceny w tym zakresie może skutkować tym, że jedna sprawa administracyjna będzie kilkakrotnie rozpoznawana przez te same organy, co będzie pozostawało w sprzeczności z wynikającymi z art. 7 kpa względami ekonomiki procesowej obligującej organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dalszego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. J. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.