Uzasadnienie
Działająca z upoważnienia Starosty M. Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg pismem z dnia [...] września 2014 r., w związku z decyzją Starosty M. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez organ II instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją wydaną w dniu [...] czerwca 2013 r., nr [...], zwróciła się do A. K. (skarżącej) z żądaniem zwrotu tablic rejestracyjnych o nr [...], dowodu rejestracyjnego serii [...] nr [...] oraz karty pojazdu serii [...] nr [...].
Od powyższego pisma, pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej także "SKO"), zarzucając mu naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, co doprowadziło do nieważności decyzji oraz naruszenie art. 130 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") poprzez pominięcie okoliczności trwania postępowania sądowoadministracyjnego, w którym złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. SKO wskazało, iż zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i jest wezwaniem do wykonania decyzji ostatecznej. Brak jest w sprawie przedmiotu zaskarżenia, ponieważ sprawa administracyjna została uprzednio zakończona ostateczną decyzją SKO. Organ stwierdził ponadto, iż zarzut naruszenia art. 130 § 2 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny, gdyż przepis ten nie dotyczy decyzji ostatecznych, od których odwołanie nie przysługuje. Jak wskazał, samo wniesienie skargi na decyzje ostateczną do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji administracyjnej, zatem Starosta M. zasadnie podjął działania w celu wykonania decyzji.
Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. A. K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie o niedopuszczalności odwołania; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2014 r., względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie aktu Starosty M.; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez faktyczne utrzymanie w mocy wadliwego aktu administracyjnego – "żądania zwrotu" z dnia [...] września 2014 r., niespełniającego wymogów decyzji administracyjnej.
Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu prawnego i poprzedzającego go żądania zwrotu w całości, gdyż jego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wezwanie wystosowane w piśmie zatytułowanym "żądanie zwrotu" z dnia [...] września 2014 r. winno mieć formę decyzji, ponieważ tego rodzaju materia rozstrzygana jest w postępowaniu administracyjnym; że nie spełnia ono warunków by traktować je jako wezwanie w rozumieniu przepisów k.p.a.; oraz że dotknięte jest nieważnością z uwagi na niepowołanie podstawy prawnej, uzasadnienia i pouczenia o trybie ewentualnego odwołania. Skarżąca podniosła także, że stanowisko Starosty M. jest przedwczesne z racji na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja będąca podstawą żądania zwrotu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.
Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż kontrolowany akt organu administracji publicznej wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i proceduralnego, w konsekwencji czego wniesioną skargę uznać trzeba za bezpodstawną tym samym ją oddalając.
Podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej przytaczanej jako "k.p.a". Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych. Do pierwszej grupy zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W drugiej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest też odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a.
W niniejszej sprawie skarżąca podnosi, iż wystosowane do niej przez Starostę M. pismo z dnia [...] września 2014 r. określone przez ten organ jako "żądanie zwrotu" stanowi w istocie decyzję administracyjną, od której przysługuje środek odwoławczy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z tym, jak podnosi skarżąca, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem niesłusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania, nieuznając aktu organu I instancji za decyzję administracyjną.
Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Uznaje się jednak w piśmiennictwie, że nie jest wymagane, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy; powinny one jednak zawierać określenie kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "stwierdza" w formie czasownikowej (vide: rozważania dotyczące art. 104 k.p.a. [w:] P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, LexisNexis, 2014; tak również A. Wróbel [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071.), LEX 2015).
Wystosowanego przez Starostę M. żądania zwrotu tablic rejestracyjnych, dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu nie można uznać, w ocenie Sądu, za decyzję administracyjną obarczoną brakami wskazanymi w skardze. Zgodzić się wypada z organem odwoławczym, iż pismo to stanowiło w istocie wezwanie do wykonania decyzji ostatecznej, które zakwalifikować należy jako czynność materialno-techniczną. Przez wykonanie decyzji ostatecznej rozumie się sytuację, w której dochodzi do wyzwolenia typowych dla niej skutków, spowodowania w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż pismo wystosowane przez organ I instancji oparte było o ostateczną decyzję organu z dnia [...] maja 2013 r., uchylającą decyzję własną organu w sprawie rejestracji samochodu i odmawiającą tejże rejestracji. Uznać wobec tego należy, iż istota sprawy, której dotyczył kwestionowany akt organu I instancji – rejestracja samochodu – rozstrzygnięta została już decyzją ostateczną, a żądanie zwrotu dokumentów i tablic rejestracyjnych stanowi naturalną konsekwencję tej decyzji, służy jej wykonaniu i - co należy podkreślić - służy w sposób efektywny, albowiem przedmiotowe dokumenty, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostały przez skarżącą zwrócone (adnotacja na powtórnym żądaniu zwrotu z dnia 27 października 2014 r.).
Ponadto zauważyć należy, iż wydanie przez organ dokumentów potwierdzających prawidłową rejestrację pojazdu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, po uprzednim wydaniu przez organ aprobującej decyzji w sprawie (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54). Stwierdzić trzeba, iż ten sam charakter ma żądanie zwrotu tychże dokumentów, nie jest to bowiem akt administracji wyrażający władztwo administracyjne, które to władztwo zamanifestowane zostało uprzednią decyzją odmawiającą rejestracji pojazdu. Przedmiotowe pismo – żądanie zwrotu – uznać należy za instrument ponaglający adresata decyzji do podjęcia zachowania zgodnego z jej dyspozycją w sytuacji, gdy stosowanie środków przewidzianych w przepisach o egzekucji administracyjnej byłoby na danym etapie niecelowe. Podobnie jak czynność polegająca na wydaniu przedmiotowych dokumentów sama w sobie nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki (gdyż zawsze musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ w sprawie rejestracji pojazdu), tak samo sytuacji tej nie wyznacza ich zwrot. Nieuprawnionym jest więc twierdzenie, iż wymaga on powzięcia przez organ rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.
Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2210/12; por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa. gov.pl). Zgodnie z poczynionymi rozważaniami dotyczącymi art. 104 k.p.a. wskazać należy, iż w obowiązujących przepisach prawa nie ma normy określającej w sposób nie tylko wyraźny, ale nawet dorozumiany konieczność stosowania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wydanie przez organ decyzji o dyspozycji takiej jak w przedmiotowym żądaniu zwrotu dokumentów nie miałoby więc oparcia w przepisie prawnym, a więc w sposób podstawowy i niedający się uniknąć dotknięta byłaby ona wadą niekompletności na podstawie z art. 107 k.p.a.
W nawiązaniu do końcowej uwagi poprzedniego akapitu zaznaczyć należy, iż rozpatrywanie zarzutów skarżącej dotyczących rzekomej wadliwości aktu organu I instancji, wynikającej z braku dostatecznego jego uzasadnienia, wskazania podstawy prawnej i pouczenia o odwołaniu uznać należy za zbędne. Pierwotnym zagadnieniem jest bowiem kwestia, czy pismo będące przedmiotem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi w ogóle decyzję administracyjną. Zgodnie z poczynionymi powyżej rozważaniami uznać należy, iż jest ono pozbawione tego waloru i należy zakwalifikować je jako wyraz dokonanej przez organ czynności materialno-technicznej, od której odwołanie, jak słusznie orzekł organ odwoławczy, nie przysługuje.
W związku z powyższym, stwierdzając, iż zaskarżony akt organu administracji wydany został w sposób prawidłowy, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.