Uzasadnienie
II SA/Bd 147/10
Do Urzędu Gminy w G. wpłynęło w dniu 29 maja 2006 r. pismo W. S. - właściciela działki nr [...] położonej w Małym R. zawiadamiające o gromadzeniu na działkach nr [...], [...], [...] gruntu w znacznym stopniu zanieczyszczonego starą gumą, ołowiem, olejem, szkłem itp. śmieciami, które to zanieczyszczenia podczas opadów spływają wraz z ziemią na jego działkę.
Po wszczęciu postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z gromadzeniem odpadów na wymienionych wyżej działkach i przeprowadzeniu w dniu 5 lipca 2006 r. oględzin terenu Wójt Gminy w G., powołując się na art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) decyzją z dnia [...] nr [....], nakazał T. W. – właścicielowi działek nr [...], [...], [...] wywiezienie odpadów i przeniesienie ich do miejsca składowania w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz wezwał go do powiadomienia Urzędu Gminy o wykonaniu decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w następstwie pisma W. S. informującego o nielegalnym gromadzeniu i rozsypywaniu gruntu na przyległych do jego nieruchomości działkach oraz iż nawieziony grunt zawiera: starą gumę, ołowie, oleje, szkło itp. śmieci, gmina przyjęła do rozpatrzenia z urzędu zarzut gromadzenia odpadów, bowiem jest to w kompetencji wójta. Pozostałe zaś zgłoszone sprawy podlegają rozpatrzeniu na drodze cywilnej przez sądy powszechne, a część zarzutów dotyczących inwestycji winna być rozpatrzona przez organ budowlany Starostwa Powiatowego w G. W dalszej części uzasadnienia podano, że z zebranych materiałów dowodowych (protokołu oględzin terenu i zdjęć) wynika, iż na nieruchomości T. W., zostały składowane odpady oraz, że dla G. i okolic miejscem składowania odpadów jest wysypisko śmieci w Z., przy czym gmina nie ogranicza właściciela nieruchomości w zakresie wyboru miejsca wywiezienia odpadów i sposobu ich usunięcia.
Pismem z dnia 11 października 2006 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do T. W. o poinformowanie o sposobie wykonania powyższej decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt administracyjnych dalsze czynności w sprawie, w tym oględziny terenu działek [...], [...], [...], miały na celu sprawdzenie czy nałożony decyzją z dnia [...] obowiązek został zrealizowany. Po otrzymaniu wyników badania jakości próbek gruntu pobranych z wymienionych działek (nie stwierdzono zanieczyszczenia metalami ciężkimi i substancjami ropopochodnymi). Wójt Gminy w piśmie z dnia 20 lipca 2007 r. skierowanym do T. i W. S. stwierdził wykonanie przez T. W. przedmiotowej decyzji, uznając sprawę za zakończoną. Powyższe stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. [...] wskazując między innymi, że w decyzji z [...] nie stwierdzono, jakiego rodzaju odpady zostały nawiezione, a twierdzenie, że jest to stara guma, ołów, olej, szkło wypłynęło od T. i W. S. W dniu 27 stycznia 2009 r. T. i W. S. wystąpili do Wójta Gminy G. o wydanie na podstawie art. 113 § 2 kpa postanowienia wskazującego wyraźnie, co było przedmiotem wydanej w dniu [...] przez niego decyzji nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] Wójt Gminy G. wyjaśnił, że pod pojęciem odpadu określonego w decyzji nr [....] na podstawie zebranego do tej decyzji materiału należało uznać: konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach typu PET, gumę. Powołał się jednocześnie na taki zakres wykonania decyzji uznany przez SKO w T. w postanowieniu z dnia [....] stwierdzającym bezzasadność zażalenia stron na jego bezczynność.
W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. T. i W. S. wnieśli o jego unieważnienie i wskazanie organowi I instancji na dokonanie jednoznacznej interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów. Według stron, z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o odpadach wynika, że decyzja dotyczyła wszystkiego, co zostało nawiezione na działki nr [...], [...], [...], w tym także mas ziemnych z zawartymi w nich śmieciami i zanieczyszczeniami. Taką też definicję odpadów (obejmujące masy ziemi) potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 czerwca 2006 r. a Starosta Powiatu G. w piśmie z dnia 6 września 2007 r., po zapoznaniu się z ich korespondencją również stwierdził, że podnoszone przez nich kwestie zostały rozstrzygnięte wspomnianą decyzją.
W ocenie żalących się decyzja nr [...] nie została wykonana, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach jej przepisy stosuje się do postępowania z masami ziemnymi z wyłączeniami określonymi jedynie w art. 2 ust. 2 pkt 1, a odpady w postaci znieczyszczonych mas ziemi zalegają na sąsiednich działkach nadal. Jeśli natomiast decyzja czegoś nie obejmowała, to winno być w niej określone, a wówczas by się od niej odwołali.
Żalący się podnieśli, że gdyby postępowanie administracyjne było do końca prowadzone prawidłowo, to na okoliczność wykonania decyzji winny się odbyć z ich udziałem oględziny połączone, że sporządzeniem odpowiedniego protokołu. Dowodem wykonania decyzji nie mogą być oświadczenia stron oraz prywatne dokumenty- przelewy dokonane na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Miejskich w G. Wskazali również, że niezależnie od mas ziemi nawiezionych wcześniej - wiosną 2006 r., ziemia była dowożona także w późniejszym okresie – do 2009 r. włącznie.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że wyjaśnienie treści decyzji należące do wyłącznej kompetencji organu I instancji ma służyć tylko wyjaśnieniu, jak rozumiał on własną decyzję – wyjaśnieniu decyzji w zakresie w jakim została wydana. Wykładnia dokonana na podstawie art. 113 § 2 kpa nie może natomiast prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani do uzupełnienia rozstrzygnięcia oraz nie może być oparta na nowych dowodach, czy ustaleniach.
Jak wskazał organ II instancji, z akt sprawy wynika, że w trakcie wizji przeprowadzonej przed wydaniem decyzji ustalono, iż na terenie sąsiednich działek w zgromadzonych zwałach ziemi są butelki, folia, szkło, tłuszcz, guma itp. Jakkolwiek zobowiązując w decyzji T. W. do usunięcia odpadów organ I instancji nie sprecyzował, co rozumie pod pojęciem odpadów, to wobec powyższego zaskarżone postanowienie uznać należy za zgodne z prawem skoro w postanowieniu tym prawidłowo wskazał, że odpadami zgromadzonymi na działkach nr [...]. [...], [...] są zanieczyszczenia ziemi stwierdzone w trakcie wizji.
T. i W. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności jako rażąco naruszającego prawo.
Postanowieniu SKO zarzucili nieprawidłową interpretację treści decyzji Wójta Gminy w G. z dnia [...], brak w nim uzasadnienia faktycznego oraz nie odniesienie się do argumentów zawartych w zażaleniu.
Uzasadniając skargę wyżej wymienieni zasadniczo powtórzyli zarzuty i argumentację zamieszczone wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko SKO, że postanowienie Wójta Gminy w G. jest zgodne z prawem, gdyż w decyzji nie zostało sprecyzowane, że chodzi o odpady wyszczególnione w jego postanowieniu z dnia [...], czyli konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach typu PET, gumę.
O tym, że w całym postępowaniu administracyjnymi za odpady było uznawane wszystko, co zostało nawiezione – masy ziemi z zawartymi w nich zanieczyszczeniami oraz, że decyzja dotyczy przede wszystkim nawiezionych mas ziemi świadczą treści ich pisma z dnia 27 maja 2006 r., protokół oględzin z dnia 5 lipca 2006 r., zlecone pomiary geodezyjne, dokumentacja fotograficzna i treść uzasadnienia decyzji.
Skarżący wskazali, że nawiezione masy ziemi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. oraz Starosta Powiatu G. w korespondencji z nimi zakwalifikowali jako odpady i pozostaje to w zgodzie z ustawą o odpadach. SKO natomiast nie odniosło się do przepisów tej ustawy i wskazanych przez nich faktów, iż w niniejszym przypadku nie ma zastosowania wyłącznie spod jej regulacji.
W ocenie skarżącego SKO ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia o zgodności z prawem postanowienia organu I instancji, nie powołując się na żadne dokumenty ani przepisy oraz nie ustosunkowując się do treści zażalenia.
Podobnych uchybień SKO dopuściło się wydając postanowienie w dniu [...] w sprawie [..], na które powołał się Wójt Gminy w G. w postanowieniu z dnia [..]. W wymienionym postanowieniu SKO w szczególności błędnie oceniło materiał dowodowy na okoliczność wykonania przez T. W. decyzji z dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący skupili się na dokonanych przez Wójta Gminy w G. czynnościach mających na celu sprawdzenie czy decyzja została wykonana, stwierdzając jednocześnie, że według nich wykonanie decyzji z dnia [..] nie nastąpiło.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając zaskarżony akt organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jego treść według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany granicami skargi, to jest mając obowiązek wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanego aktu, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną.
Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swymi ocenami prawnymi poza granice określone przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, czy postanowienia, a zatem ogranicza się do zbadania legalności wydanego rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza to rozstrzygnięcie.
Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 27 stycznia 2009 r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej usunięcia odpadów z sąsiednich działek.
W związku z tym kontroli sądu podlegała wyłącznie prawidłowość w świetle przepisów prawa wyjaśnienia powyższych wątpliwości, natomiast nie mogła być nią objęta ani zgodność z prawem wydanej przez Wójta Gminy G. decyzji nr [..], ani też czynności zmierzające do spowodowania jej wykonania oraz zakres jej wykonania i stanowisko organu, że wskazana decyzja została zrealizowana.
Zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
A contario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia.
Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (vide m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 – Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 – Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 kpa nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania.
Podnieść również trzeba, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy.
Nadto wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, to także wyjaśnienie niejednoznacznych, niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wówczas, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne do wyjaśnienia treści osnowy decyzji (czyli jej rozstrzygnięcia).
Zaskarżonym postanowieniem utrzymane zostało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji, której sentencja zobowiązywała właściciela nieruchomości do wywozu odpadów i przeniesienia ich do miejsca składowania.
Użycie w sentencji ogólnego określenia "odpady", bez wyszczególnienia, o jakie odpady chodzi, stwarza problemy w zakresie ustaleń, czy decyzja przez jej adresata została wykonana. Wskazanie przez skarżących, że owe odpady to przede wszystkim masy ziemne gromadzone na działkach [...], [...], [...], wymagało wyjaśnienia przez organ, który decyzję wydał, co rozumiał pod wymienionym wyżej określeniem, a zwłaszcza, czy trafne jest powyższe stanowisko stron – właścicieli działki nr [...]. Tym samym uzasadnione było posłużenie się instytucją, o której mowa w art. 113 § 2 kpa.
W postanowieniu z dnia [...] Wójt Gminy wyjaśnił, że za odpady w decyzji swej uznał konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach PET, gumę, gdyż taki zakres wykonania decyzji przyjęło SKO w postanowieniu z dnia [...]. Postanowienie to wydane zostało w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wójta.
Powołanie się przez Wójta na stanowisko SKO uznać należy za niewłaściwe, skoro to wyłącznie on winien zinterpretować treść własnej decyzji. W uzasadnieniu omawianej decyzji zamieszczono stwierdzenie, że Gmina przyjęła do rozpatrzenia z urzędu zarzut o gromadzeniu odpadów, bowiem jest to w kompetencji Wójta. Jest ono powiązane ze zdaniem je poprzedzającym, w którym wymienia się, że nawieziony grunt zawiera starą gumę, ołowie, oleje, szkło itp. śmieci. Zestawienie obydwu zdań prowadzi do wniosku, że Wójt za odpady uznał zanieczyszczenia znajdujące się w gruncie. Potwierdzają to dodatkowo dwa kolejne zdania uzasadnienia, w których jest mowa o pozostałych zgłoszonych przez W. S. sprawach i zarzutach w zakresie inwestycji, których rozpatrzenie nie pozostaje w gestii Wójta, lecz sądów powszechnych i organu budowlanego Starostwa Powiatowego w G. Owe pozostałe sprawy i zarzuty to podwyższenie terenu działek o [...], [...], [...] 50 -100 cm w stosunku do działki skarżących poprzez nawiezienie ziemi z zawartością zanieczyszczeń i wynikły z tego skutek w postaci spływu w czasie opadów zanieczyszczonego gruntu w kierunku działki skarżących. Inne bowiem kwestie ani w piśmie skarżących z dnia 29 maja 2006 r., ani w protokole oględzin nie był poruszane.
W ocenie zatem Sądu SKO weryfikując w następstwie rozpatrzenia zażalenia skarżących postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] prawidłowo przyjęło, że sformułowany w sentencji decyzji z dnia [...] nakaz usunięcia odpadów z terenu nieruchomości dotyczył stwierdzonych w trakcie wizji lokalnej zanieczyszczeń ziemi, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany tegoż postanowienia.
Nie można nie przyznać skarżącemu racji, że do postępowania z masami ziemnymi mają w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), zastosowanie przepisy tej ustawy, jednak masy ziemne same w sobie odpadami nie są (vide art. 3 ustawy) i w uzasadnieniu decyzji, poza pierwszym zdaniem, w którym jest mowa o wpływie pisma skarżącego informującego o nielegalnym gromadzeniu i rozsypywaniu gruntu na przyległych działkach, a nadto - drugim zdaniem w którym jest mowa o zawartych w gruncie zanieczyszczeniach, w ogóle o masach ziemnych się nie wspomina. Z pewnością nie można ich bowiem zaliczyć do "... itp. śmieci."
Okoliczność, że w interesie skarżących leży, by decyzja stwarzała podstawy do usunięcia części ziemi nawiezionej w celu podwyższenia sąsiedniego terenu, nie może skutkować niedopuszczalnym uzupełnieniem w tym kierunku jej treści w drodze postanowienia interpretacyjnego. Było to natomiast możliwe poprzez złożenie od decyzji nr [...] w stosownym czasie odwołania. Nadto w nawiązaniu do zarzutów skarżących jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepis art. 113 § 2 kpa ma na celu umożliwienie wyjaśnienia, co zawiera treść decyzji, a nie co prawidłowo, zgodnie z przepisami (np. art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach), uwzględniając dodatkowo przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego czynności (np. zlecenie pomiarów geodezyjnych terenu), powinna zawierać. Nie chodzi tu również o interpretację obowiązujących przepisów w zakresie pojęcia "odpady", której w zażaleniu domagali się od SKO skarżący.
Dla oceny zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia nie ma nadto znaczenia stanowisko innych organów – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Starosty Powiatu G., zajęte w pismach i rozstrzygnięciach, co do definicji odpadów i stosowania ustawy o odpadach do mas ziemi oraz, że podnoszone przez skarżących kwestie się z tym wiążące zostały rozstrzygnięte omawianą decyzją.
Zdaniem Sądu, wątpliwości co do treści przedmiotowej decyzji zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwe wyjaśnione a skrótowość uzasadnienia postanowienia organu wydanego w tym przedmiocie i nie ustosunkowanie się w nim do podnoszonych w zażaleniach zarzutów (zresztą w części wykraczających poza granice sprawy – dot. czynności podejmowanych po wydaniu decyzji), mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, należało uznać za uchybienia przepisom procedury nie mające wpływu na jej wynik.
Z przedstawionych wyżej względów nie znajdując podstaw do uwzględnia skargi, orzeczono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) o jej oddaleniu.