Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] 2015 r. [...], w części dotyczącej pkt I, zawierającego odmowę sprostowania oraz uzupełnienia treści postanowienia z dnia [...].2014 r. [...] w zakresie zmiany nazewnictwa przedmiotowego budynku z "oficynowego budynku gospodarczego, użytkowanego jako budynek mieszkalny (lokal nr [...]) na "budynek gospodarczy" oraz "pomieszczenie przynależne do budynku mieszkalnego, samowolnie zmienione z funkcji gospodarczej na mieszkalne". Jednocześnie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt II, w którym to punkcie wyjaśniono na żądanie strony, że:
- 1) użycie nazwy obiektu "oficynowy budynek gospodarczy, użytkowany jako mieszkalny (lokal nr [...]) jest zgodne z istniejącym stanem faktycznym. W sprawie zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną części tego budynku wybudowanej w 1955 r. oraz rozbudowy tego budynku w roku 1969 prowadzone są w tut. Inspektoracie odrębne postępowania;
- 2) Użycie pojęcia "termomodernizacja" zostało wyjaśnione w sentencji postanowienia z dnia [...].2014 r. Są to roboty budowlane, polegające na ociepleniu ścian budynku (w rozpatrywanym przypadku – ścian szczytowych oraz ściany tylnej).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub sprostowania rozstrzygnięcia nie przysługuje zażalenie, co wynika z treści art. 111 oraz art. 141 § 1 k.p.a. Strona może zaskarżyć postanowienie wydane w oparciu o art. 111 k.p.a., łączenie z zażaleniem na postanowienie PINB z [...].2014 r. Odnosząc się na natomiast do wniosku o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...].2014 r. organ odwoławczy stwierdził, że PINB udzielił stronom wyjaśnień w żądanym zakresie, wskazując co należy rozumieć pod pojęciem "termomodernizacji" (roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian budynku, w niniejszym przypadku szczytowych i ściany tylnej, a także pod pojęciem "oficynowy budynek gospodarczy, użytkowany jako mieszkalny (lokal nr [...])" – podnosząc, że jest to pojęcie zgodne z istniejącym stanem faktycznym, ponieważ jest to budynek gospodarczy, użytkowany jako mieszkalny, usytuowany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (od strony granicy z działką nr [...] – posesji nr [...]), na której znajduje się również budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy (od strony frontowej, tj. ul [...]).
W ocenie organu II instancji, wskazywane wątpliwości, co do znaczenia ww. określeń nie były w pełni uzasadnione, bowiem nie są to sformułowania niejasne oraz trudne do zrozumienia. Niemniej organ I instancji dokonał stosownych wyjaśnień, zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał jej za bezzasadne, podnosząc, że posługiwanie się pojęciami bliskoznacznymi oraz zamiennymi nie stanowi naruszenia prawa. Dodatkowo WINB powołał się na zawarte w Leksykonie architektoniczno-budowlanym (wydawnictwo Arkady sp. z o.o., Warszawa, 2008 r.), słów "oficyna" i "termomodernizacja", zgodnie z którym pod pojęciem "oficyna" należy rozumieć budynek o przeznaczeniu mieszkalnym lub gospodarczym, dobudowany do budynku frontowego lub odrębnie, zaś pod pojęciem "termomodernizacja" – przedsięwzięcie mające na celu ulepszenie budynku, w wyniku, którego następuje zmniejszenie zapotrzebowania na energie potrzebną do ogrzewania obiektu oraz ogrzewania wody użytkowej.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu, WiNB stwierdził, że nie dotyczą one niniejszego postępowania, lecz merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu I instancji z [...].2014r., które nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie A. S. zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładne użytego sformułowania w znaczeniu prawnym "oficynowy budynek gospodarczy, użytkowany jako lokal mieszkalny (lokal nr [...]), które jest dla skarżącego niezrozumiałe, tym bardziej, że jest niezgodne ze stanem faktycznym – lokalu nr [...] w budynku gospodarczym w rzeczywistości nie ma i jest to sprzeczne z projektem budowlanym. Zarzucił też naruszenie przepisów art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., gdyż organy nie zgromadziły całego materiału dowodowego i nie rozpatrzyły sprawy w sposób wyczerpujący i nie oceniły materiału dowodowego prawidłowo lecz dowolnie i błędnie, m.in. poprzez pominięcie wniosku skarżącego o wskazanie na podstawę prawną i wyjaśnienie w jakim znaczeniu do budynku gospodarczego użyto pojęcia lokal nr [...] użytkowany jako gospodarczy, co uniemożliwiło skarżącemu zrozumienie sensu przyjętego rozstrzygnięcia w decyzji PINB dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na ociepleniu budynku gospodarczego, a nie lokalu nr [...].
Inne bowiem obowiązują przepisy dotyczące budynku, a inne dotyczące lokalu w budynku dla przypadków samowoli budowlanych prowadzonych na podstawie art. 50, 51 Prawa budowlanego w zw. z zarządem ustanowionym zgodnie z art. 199 k.c.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia [...] 2015r., którym organ ten, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej "PINB") w przedmiocie odmowy sprostowania oraz uzupełnienia treści postanowienia PINB z dnia [...] 2014r., wydanego na podstawie art. 81c ust. 1-4 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane, o nałożeniu obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na ociepleniu ścian budynku przy ul. [...] w [...] (pkt I) oraz wyjaśnienia treści tego postanowienia co do użycia określeń "oficynowy budynek gospodarczy, użytkowany jako mieszkalny (lokal nr [...])" oraz "termomodernizacja" (pkt II), po pierwsze stwierdził niedopuszczalność zażalenia w części dotyczącej pkt I postanowienia organu pierwszej instancji, po wtóre utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt II.
Skarżący uczynił przedmiotem zaskarżenia powyższe orzeczenie organu odwoławczego w całości, co doprecyzował na rozprawie w dniu [...] 2016r.
W pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, iż zgodnie z przepisami art. 134 w zw. z art. 126 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (odpowiednio zażalenia), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przywołać należy przepisy art. 111 i 113 K.p.a., które zgodnie z art. 126 K.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postanowień. I tak zgodnie z art. 111 § 1 i § 1a, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W myśl § 1b art. 111, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania tego postanowienia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2).
W myśl art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ponadto, na podstawie § 2 organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3).
Przenosząc powyższe na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przed PINB toczyło się z inicjatywy skarżącego postępowanie w sprawie wykonanych przez H. G. robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia ścian budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B. dz. nr [...] obręb [...]. Nadmienić przyjdzie, iż zarówno z akt sprawy jak i Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, wieloletniego sporu pomiędzy współwłaścicielami ww. zabudowanej nieruchomości dotyczącego między innymi kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny i jego samowolnej rozbudowy, który wiąże się z toczącymi się przed organami administracji, sądem powszechnym oraz sądami administracyjnymi licznymi postępowaniami. Między innymi od 1987 r. toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. [...]) z wniosku H. G. (z udziałem skarżącego i F. S.) postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości wspólnej.
W sprawie różnych robót budowlanych wykonywanych czy to w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania i rozbudową budynku czy też później zostało już zakończonych ostatecznymi decyzjami lub toczy się obecnie przed PINB kilka odrębnych postępowań administracyjnych. Znaczna procesowa aktywność skarżącego i F. S. w postępowaniach, kwestionowanie niemal każdego rozstrzygnięcia lub czynności procesowej organu, które zdaniem skarżącego mogłyby skutkować w dalszej kolejności rozstrzygnięciem spraw niezgodnie z jego oczekiwaniami, aczkolwiek dopuszczalna i przysługująca stronie postępowania, jednak powoduje znaczne przedłużenie i utrudnia zakończenie postępowań. Istota wszystkich sporów sprowadza się zasadniczo do tego, że skarżący stanowczo i konsekwentnie podkreśla, że kwestionowana przez niego zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego i jego znaczna rozbudowa jak i późniejsze roboty budowlane, od samego początku inwestorzy prowadzili bez stosownych zgłoszeń, pozwoleń i bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący jest współwłaścicielem w udziale [...], a F. S. w udziale [...] nieruchomości przy ul Siedleckiej [...] w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, w tym przedmiotowym budynkiem wykorzystywanym przez innych współwłaścicieli jako mieszkalny (oznaczany jako lokal nr [...]).
Po uprzednim uwzględnieniu przez WINB zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczeniu PINB dodatkowego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (postanowienie WINB z dnia [...] 2014r. [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. (znak [...]), na podstawie art. 81c ust. 1-4, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy wykonywanych robót budowlanych polegających na termomodernizacji oficynowego budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny (lokal nr [...]), zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., nałożył na inwestora, współwłaściciela działki przy ul. [...] i użytkownika przedmiotowego budynku tj. H. G. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] 2015r., dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na ociepleniu trzech ścian budynku, tj. 2 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną stwierdzająca prawidłowość i bezpieczeństwo dla konstrukcji budynku wykonanych robót. Postanowienie zawiera uzasadnienie oraz pouczenie o zażaleniu i trybie jego wniesienia.
[...] 2014r. wpłynął do PINB wniosek F. S. i A. S. "o sprostowanie, uzupełnienie i wyjaśnienie treści" ww. postanowienia, z powołaniem się na art. 111 i 113 § 2 K.p.a. Strony wniosły o:
- - sprostowanie w postanowieniu błędnego nazewnictwa przedmiotu i uzupełnienie prawidłowym jak dotychczas stosowane, mającym znaczenie prawne, w następujący sposób: zmienić sformułowanie "oficynowego budynku gospodarczego" na "budynku gospodarczego", a "lokal nr [...]" na "pomieszczenie" przynależne do budynku mieszkalnego samowolnie zmienione z funkcji gospodarczej na mieszkalną,
- - wyjaśnienie treści użytych w postanowieniu niejednoznacznych pojęć "oficynowy budynek gospodarczy", "lokal nr [...]" i "termomodernizacja" z podaniem podstawy prawnej użytych sformułowań do obecnego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego budynku gospodarczego z samowolną zmianą sposobu użytkowania oraz legalnej definicji.
Postanowieniem z dnia [...] 2015r. (znak [...]) PINB na podstawie art. 111 i art. 113 K.p.a., odmówił sprostowania oraz uzupełnienia treści postanowienia z dnia [...] 2014r. w zakresie wnioskowanej zmiany nazewnictwa i jednocześnie wyjaśnił treść ww. postanowienia, wskazując, że:
- 1. użycie nazwy obiektu: "oficynowy budynek gospodarczy" użytkowany jako mieszkalny (lokal nr [...]) jest zgodne z istniejącym stanem faktycznym. W sprawie zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną części tego budynku wybudowanej w 1955r. oraz rozbudowy w roku 1969r. prowadzone są w tut. Inspektoracie odrębne postępowania,
- 2. użycie pojęcia "termomodernizacja" zostało wyjaśnione w sentencji postanowienia z dnia [...].2014r., są to roboty budowlane, polegające na ociepleniu ścian budynku (w rozpatrywanym przypadku – ścian szczytowych oraz ściany tylnej).
Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył, że na niniejsze postanowienie służy stronom prawo wniesienia zażalenia do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia.
Sąd stwierdza, iż powyższe pouczenie w części odnoszącej się do odmowy sprostowania oraz uzupełnienia postanowienia, na podstawie art. 111 K.p.a., jest błędne, bowiem na tego typu postanowienie nie przysługuje zażalenie. Podkreślenia wymaga, że prawa do zaskarżenia danego aktu administracyjnego nie kreuje samoistnie pouczenie, lecz musi ono wynikać z obowiązujących przepisów prawa.
Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia (art. 134 K.p.a.) na postanowienie o odmowie sprostowania i uzupełnienia postanowienia, powołując się na treść cytowanych wyżej przepisów art. 111 § 1b w zw. z art. 141 K.p.a. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości odrębnego wniesienia zażalenia na tego typu orzeczenie proceduralne (akcesoryjne). Strona mogła zatem podnieść dalszą argumentację w tym zakresie w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] 2014r., którego uzupełnienia i sprostowania się domagała.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że treść wniosku F. S. i A. S. z [...] 2014r. mimo powołania się na normę art. 111 K.p.a. i żądania sprostowania oraz uzupełnienia, w istocie w ogóle nie dotyczy sprostowania bądź uzupełnienia orzeczenia, o którym mowa w art. 111 § 1 i 1a K.p.a. Strony nie wnioskowały bowiem o uzupełnienie postanowienia PINB z [...] 2014r. co do jakichkolwiek elementów jego rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania (tu zażalenia), tym bardziej wniesienia w stosunku do postanowienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w postanowieniu pouczenia w tych kwestiach. Analiza treści wniosku i jego uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości, że zmierzał on wyłącznie do dalszej polemiki i kwestionowania czynności procesowej organu i przedłużenia postępowania administracyjnego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji wyrażone w zakresie wnioskowanego "wyjaśnienia" treści postanowienia PINB z dnia [...] 2014r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych. Również i w tym zakresie wniosek skarżącego i F. S., co wynika jednoznacznie z treści akt administracyjnych sprawy, treści wniosku oraz stanowiska wyrażonego przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] 2016r., nie wynika w istocie z wątpliwości stron co do treści postanowienia PINB z dnia [...] 2014r., niezrozumienia jego rozstrzygnięcia, zakresu nałożonego na H. G. obowiązku. Z analizy akt sprawy wynika, że F. i A. S. nie maja wątpliwości o jaki obiekt budowlany chodzi i że nie jest to pomieszczenie przynależne do istniejącego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego (w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne), lecz wolnostojący budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1955 r., którego funkcję samowolnie zmienił na mieszkalną inwestor i znacznie go rozbudował w 1969r.
Niesporne pozostaje, że w funkcji mieszkalnej budynek ten jest nadal użytkowany, że jest zamieszkany, H. G. została w nim zameldowana i że od wielu lat w korespondencji, w tym urzędowej jest on, dla celów między innymi adresowych oznaczany jako mieszczący się przy ul. [...] lub "lokal nr [...]".
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem wyjaśnienia, o jakim mowa w art. 113 § 2 K.p.a. są wątpliwości co do treści decyzji. Wbrew temu, co zdaje się uważać skarżący, wyjaśnienie treści decyzji/postanowienia nie jest tożsame z oceną prawidłowości tego orzeczenia. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji/postanowieniu. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z rozstrzygnięcia wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Dokonana w tym zakresie przez organy ocena treści postanowienia PINB z dnia [...] 2014 r. jest prawidłowa. Przedmiot sprawy został opisany w postanowieniu prawidłowo, w sposób zgodny z przedmiotem sprawy, użyte pojęcia w pełni odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, a brak ich legalnej definicji, czego domaga się skarżący, nie uniemożliwia stosowania organom tego typu zwrotów.
W ocenie Sądu, w kwestionowanym postanowieniu mającym wyłącznie wszakże charakter dowodowy, i nie przesądzającym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty, organ nałożył na inwestora właściwie zindywidualizowanych i skrótowo opisanych robót budowlanych w konkretnym obiekcie budowlanym jednoznacznie określony obowiązek i określił także konkretnie termin jego wykonania. Organy wykazały się wobec wniosku skarżącego starannością i jeszcze dodatkowo wyjaśniły mu zagadnienia, które wszakże nie budziły nawet wątpliwości z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że użyte w postanowieniu pojęcie "termomodernizacja", odpowiada użytemu w sentencji postanowienia określeniu roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian budynku. Wyrażone przez skarżącego wątpliwości co do opisanych okoliczności wyjaśnił organ jednoznacznie w zaskarżonym postanowieniu.
Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.
W pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 461ze zm. w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801) Sąd w okolicznościach sprawy uznał, że stawka minimalna opłaty za czynności adwokackie jest adekwatna do proceduralnego charakteru sprawy oraz nieznacznego wkładu pracy adwokata.