Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "WINB") po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "L. P." we [...] (dalej "skarżąca" lub "SM") – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. [...] (dalej "PINB") z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] - orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych dot. remontu i przebudowy w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] we [...].
W uzasadnieniu WINB wskazał, że PINB wszczął postępowanie administracyjne - zawiadomieniem z dnia [...].09.2014 r. - w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w ww. lokalu mieszkalnym. Działania w sprawie organ podjął na skutek interwencji Zarządu SM.
Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB z dnia [...].07.2013 r. wynika, że ww. budynek wielorodzinny powstał w latach 90-tych ubiegłego wieku. Jest to obiekt 5-cio kondygnacyjny, podpiwniczony, wyposażony w instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz gazową z sieci miejskiej. Przy czym stwierdzono, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się na parterze budynku, wykonane zostały samowolnie następujące roboty budowlane: demontaż instalacji gazowej, przebudowa instalacji elektrycznej (w tym doprowadzenie trzeciej fazy dla kuchenki indukcyjnej), remont instalacji wodnej, wykucie otworów w ścianach zewnętrznych (pod parapetami) na grzejniki w pomieszczeniu kuchni i jednego pokoju, wyburzenie części ściany działowej (nośnej) pomiędzy dwoma pokojami, wyburzenie i postawienie nowej ścianki działowej pomiędzy kuchnią, a trzecim pokojem, wyburzenie części ścian nośnych do kuchni i do dużego pokoju.
Współwłaściciel lokalu nr [...] M. P. oświadczył, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonał na przełomie kwietnia i maja 2014 r., zgodnie z projektem budowlanym. Nadto inwestor wyjaśnił, że nie występował o pozwolenie na budowę do właściwego organu administracji, bowiem uznał, że prace remontowe nie wymagają takiej procedury. Dodał również, iż przed wykonaniem przedmiotowych robót informował skarżącą o zamiarze ich realizacji.
W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma W. P. (współwłaścicielki lokalu mieszkalnego nr [...]) z dnia [...].12.2013 r. skierowanego do skarżącej w sprawie akceptacji zamierzenia wykonania ww. robót remontowo-budowlanych. O powyższym zamierzeniu inwestycyjnym inspektor nadzoru skarżącej, tj. H. A. pismem z dnia [...].01.2014 r., poinformował Radę Nadzorczą SM. Jednak pismo to nie zostało wówczas zarejestrowane w SM, dopiero jego kopię zarejestrowano w dniu [...].06.2014 r.
W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...].10.2014 r., nałożył na M. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz.1409 z późn. zm.). Jednak w wyniku wniesionego przez skarżącą zażalenia, owe postanowienie zostało uchylone ze względów proceduralnych i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia - postanowieniem z dnia [...].11.2014 r.
Z analizy dalszych czynności przeprowadzonych przez PINB wynika, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był M. P. (wg oświadczenia z dnia [...].01.2015 r.), który przedłożył do organu "Ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...]" (z dnia [...].01.2015 r.).
We wnioskach tej "Oceny" autor stwierdza, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Przy czym, ww. projekt dotyczył robót konstrukcyjno-budowlanych związanych z częściowym wyburzeniem ścian i pobudowaniem nowych w innych miejscach. Natomiast w zakresie robót instalacyjnych autor oceny technicznej powołał się na nw. oświadczenia, tj.:
oświadczenie o gotowości instalacji elektrycznej wykonawcy z uprawnieniami, protokół z przeglądu instalacji elektrycznej stanu technicznego na 5-letni okres, oświadczenie wykonawcy instalacji zimnej wody i dwóch grzejników co. (kuchnia, mały pokój) wniosek M. P. o rozwiązanie umowy kompleksowej dostarczania paliwa gazowego, protokół sprawozdawczo-opiniodawczy z kontroli przewodów wentylacyjnych,
Nadto, ww. "Ocena" zawiera informację, że na wniosek M. P. została odłączona instalacja gazowa w dniu [...].03.2014 r. przez Zakład Gazowniczy PGNiG we [...].
W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...].03.2015 r., znak: [...] - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych dot. remontu i przebudowy w ww. lokalu mieszkalnym.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się skarżąca podnosząc (m.in.), iż nie podziela stanowiska PINB o bezprzedmiotowości sprawy. Organ II instancji po rozpoznaniu sprawy uchylił ww. orzeczenie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia - decyzją z dnia [...].04.2015 r., znak: [...]. W ocenie organu było to rozstrzygnięcie przynajmniej przedwczesne. Z dokumentów sprawy nie wynikło (m.in.), na czym polegały roboty budowlane dot. doprowadzenia energii elektrycznej do lokalu nr [...] o mocy większej niż dotychczasowo (tj. o 7 kW), czy realizowane były one tylko w lokalu inwestora, czy również w części wspólnej budynku (np. na klatce schodowej). Nie było opisu robót budowlanych dot. likwidacji instalacji gazowej w lokalu nr [...].
Ponadto organ I instancji nie przeprowadził badania, czy inwestor realizując samowolnie rzeczone roboty budowlane posiadł prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
M. P. zaskarżył ww. decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Jednak na rozprawie strona wycofała skargę, zatem Sąd postanowieniem z dnia [...].10.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 790/15 - umorzył postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym PINB, wezwał go, o przedłożenie dokumentu - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Strona zobowiązana wraz z żoną W. P. wystąpili pismem z dnia [...].03.2016 r. do SM - z prośbą o wyrażenie zgody (jako współwłaściciele ww. lokalu mieszkalnego) przez SM jako zarządcy nieruchomością wspólną, na prawo do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane. Informując jednocześnie, iż powyższa zgoda jest konieczna na złożenie w PINB aktualnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Stanowisko zarządcy budynku inwestor przekazał w dniu [...].05.2016 r. do PINB wraz z uzupełniającymi dokumentami, tj.: 1) pismo [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w G. z dnia [...].04.2016 r., informujące, iż - demontażu gazomierza do mieszkania przy ul. [...] dokonano w dniu [...].02.2014 r., w zw. z rozwiązaniem przez odbiorcę umowy na dostawę gazu w dniu [...].01.2014 r.; dokonany demontaż na pojedynczym lokalu nie ma wpływu na działanie pozostałej instalacji; pracownicy Rejonu Dystrybucji Gazu we [...] posiadają stosowne, wymagane przepisami, uprawnienia do wykonywania czynności na instalacjach gazowych;
2) pismo Energa -Operator S.A. Oddział w T. RD [...] z dnia [...].05.2016 r., informujące (m.in.), że - umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z dnia [...].02.2014 r. dot. zwiększenia mocy (z poziomu 3,5 kW do 10,5 kW) do mieszkania została zrealizowana; do granicy stron Energa-Operator SA nie wykonała żadnych prac, gdyż istniejąca sieć pozwalała przesłać większą moc bez jej przebudowy.
Mając na uwadze powyższe fakty i dokumenty PINB ponownie dokonał rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - decyzją z dnia [...].06.2016 r. znak: [...] - orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych dot. remontu i przebudowy ww. mieszkania.
Od ww. decyzji odwołała się SM podnosząc m.in., że organ I instancji powinien wydać decyzję o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem albo do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB stwierdził, że zrealizowane roboty budowlane polegały nie tylko na remoncie części obiektu budowlanego, lecz również na jego przebudowie, która dotyczyła ścian nośnych budynku, instalacji elektrycznej, gazowej, wodociągowej. Zdaniem WINB w kontrolowanej sprawie niewątpliwie nastąpiła zmiana parametrów technicznych części ścian konstrukcyjnych, instalacji elektrycznej oraz gazowej. Zatem inwestor przed przystąpieniem do wykonania ww. robót, winien był uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego.
WINB zwrócił uwagę, że w związku z faktem, że inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, rzeczone roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, o której stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1. Przy czym, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie dotyczą one pobudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowe roboty zostały już zakończone, WINB uznał, że sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 i ust.7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
WINB podał, że przeprowadził postępowanie uzupełniające, w oparciu o art. 136 Kpa, uznając iż stanowisko wyrażone przez SM w piśmie z dnia [...].04.2016 r. było nieprecyzyjne. Organ dwukrotnie zwracał się w sprawie do zarządcy budynku o wyrażenie jednoznacznego stanowiska w zakresie rzeczonej zgody. Jednak odpowiedzi w ocenie organu nie były spójne. Z treści owych pism wynika, że Spółdzielnia stoi na stanowisku, iż nie posiada prawa do wyrażania opinii w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Ponadto WINB zwrócił się również do inwestora o udzielenie informacji, czy ewentualnie złożył pozew do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej w sprawie prawa do dysponowania rzeczoną nieruchomością wspólną. Inwestor pismem z dnia [...].09.2016 r. udzielił odpowiedzi wyjaśniając, iż Spółdzielnia nie wydała sprzeciwu do dysponowania nieruchomością wspólną na wykonane przez niego roboty budowlane, zatem nie było potrzeby występowania do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej w przedmiotowym zakresie.
Ponadto z odpowiedzi inwestora z dnia [...].09.2016 r. wynika, że pismem z dnia [...].12.2013 r. wystąpił on do SM o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu ww. lokalu mieszkalnego z zaznaczeniem zakresu remontu. Natomiast Zarząd Spółdzielni, ze względu na fakt sprawowania funkcji Prezesa Zarządu przez inwestora przekazał ww. pismo do zajęcia stanowiska przez Radę Nadzorczą Spółdzielni. Rada Nadzorcza, pozytywnie zaopiniowała przeprowadzenie remontu w proponowanym zakresie, po spełnieniu warunków określonych przez Inspektora Nadzoru, któremu zostało wydane przez Radę Nadzorczą polecenie ich wykonania. Wszystkie warunki określone przez Inspektora Spółdzielni zostały przez inwestora spełnione, w tym m.in.: sporządzono projekt techniczny robót i uzyskano zgody zakładu energetyki i gazowni.
WINB uznał, że wprawdzie ww. roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę, to jednak zrealizowane zostały zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym przez uprawnioną osobę, zgodnie ze sztuką budowlaną. Również przebudowane instalacje zostały poddane ocenie przez uprawnione osoby.
Zdaniem WINB remont i przebudowa instalacji nie naruszały części wspólnych budynku, dotyczyły tylko lokalu nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8,11, 77 § 1 i 80 Kpa, co doprowadziło do błędnej interpretacji przez organ zapisu art.105 § 1 Kpa.
Skarżąca wskazała, że przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, obowiązkiem właściciela lokalu było uzyskanie zgody zarządcy budynku mieszkalnego na planowany zakres robót, który to dokument powinien być dołączony do dokumentów wymaganych przez art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącej obecny Zarząd SM mógł jedynie wyrazić pogląd na temat hipotetycznej sytuacji, w której poproszono by go o wyrażenie opinii w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak taką opinię i wydanie ewentualnej zgody Zarząd mógłby wyrazić jedynie w stosunku do robót planowanych, natomiast nie do tych, które zostały już samowolnie wykonane.
Skarżąca podała, że pismo inspektora nadzoru SM, z [...].01.2014 r. do Rady Nadzorczej SM, zostało zarejestrowane dopiero [...].06.2014 r. Ponieważ prezesem Zarządu SM był wtedy inwestor, to obecnemu Zarządowi SM nie można np. zarzucić, że świadomie opóźniał zarejestrowanie tak ważnego dla właściciela lokalu dokumentu. Oznacza to, że ówczesna Rada Nadzorcza mogła "pozytywnie zaopiniować przeprowadzenie remontu w proponowanym zakresie", tyle, że już wtedy, gdy roboty te, w dodatku nie polegające na "remoncie", lecz przebudowie (czyli czynności podlegającej obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę) były ukończone.
Skarżąca nie podziela argumentów WINB odnośnie tego, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w jej ocenie winny zostać zastosowane przepisy art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 i art. 49b ust. 4, który po spełnieniu warunków wynikających z art. 49b ust.2 Prawa budowlanego, na sprawcę samowoli budowlanej nakłada obowiązek wymierzenia opłaty legalizacyjnej. W jej ocenie przywoływane przez organ przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy wynikają z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co przy ścisłym przestrzeganiu zapisów Prawa budowlanego znaczyłoby tyle, że w przypadku ww. lokalu mieszkalnego, procedowanie przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, pozbawione było podstaw prawnych. Tym samym logiczną konsekwencją takiego ustalenia musi być stwierdzenie, że i umorzenie przez PINB postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa było bezprawne.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor wskazał, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło bez pozwolenia na budowę, ponieważ w jego przekonaniu nie była ona potrzebna. Natomiast w grudniu 2013 r. przekazana została do SM prośba żony inwestora o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu ww. lokalu mieszkalnego. Podał również, że w toku procesowania przed organami nadzoru budowlanego zostało potwierdzone, że warunki określone przez inspektora nadzoru właściciele lokalu spełnili, a wykonane prace budowlane nie budzą zastrzeżeń i ich wykonanie jest zgodne z projektem technicznym. Inwestor zaznaczył, że po upływie ponad jednego miesiąca od pisma inspektora nadzoru i spełnieniu określonych przez niego wymagań właściciele lokalu rozpoczęli remont, uznając brak pisemnego stanowiska rady nadzorczej SM jako formalne potwierdzenie zgody.
W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Uważa, że art. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest ściśle powiązany z art. 51 ust. 7, w zw. z art. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a to oznacza, że dotyczy robót wykonywanych, podczas gdy postępowanie prowadzono w stosunku do robót budowlanych, samowolnie wykonanych i zakończonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz.1409 z późn. zm.) - w wersji obowiązującej do dnia 27.06.2015 r., ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443) - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w badanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].09.2014 r. i zakończone decyzją ostateczną w dniu [...].10.2016 r., a ww. ustawa z dnia 20.02.2015 r. weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 wypisane zostały enumeratywnie (wyliczenie stanowi listę zamkniętą) obiekty i roboty budowlane, które nie wymagały pozwolenia na budowę, a art. 30 określał, które z nich wymagały zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanego. Przy czym, w art. 29 ust. 2 pkt 1 mowa jest o robotach budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które dotyczą remontu istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, niemniej ww. roboty wymagały stosownego zgłoszenia, o czym stanowił art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przebudowa obiektu (lub jego części) wymagała pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a.
Z kolei pod pojęciem remont - art. 3 pkt 8 ww. Prawa budowlanego (które nie uległo zmianie) należy rozumieć: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Jednakże zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zrealizowane roboty budowlane polegały nie tylko na remoncie części obiektu budowlanego, lecz również na jego przebudowie, która dotyczyła ścian nośnych budynku, instalacji elektrycznej, gazowej, wodociągowej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane należy przez nie rozumieć: wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji [...].W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności.
Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być, bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09).
Przy czym w ocenie WINB w rozpoznawanej sprawie nastąpiła zmiana parametrów technicznych części ścian konstrukcyjnych, instalacji elektrycznej oraz gazowej. Zatem inwestor przed przystąpieniem do wykonania ww. robót, winien był uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego, bowiem pod pojęciem robót budowlanych - art. 3 pkt 7 - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Skład orzekający w pełni podziela powyższą konkluzję organu odwoławczego. Skoro ustalone zostało również, że inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, rzeczone roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, to należy uznać, że zastosowanie będą miały przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie dotyczą one pobudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast budowa w myśl art. 3 pkt 6, to - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Jednak ten przypadek nie miał miejsca w kontrolowanej sprawie.
Należy podzielić stanowisko WINB, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowe roboty zostały już zakończone, to sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które stanowią, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Podkreślenia wymaga, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ma zastosowanie tylko wówczas, kiedy nie ma możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Należy również dodać, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że jeżeli postępowanie dotyczy robót budowlanych już zakończonych, a wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wtedy organy nie wydają postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, lecz rozstrzygają sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, stosując jednocześnie art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - dostępne w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl: z dnia 12 października 2007 r., sygn. II OSK 629/07; z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 861/06; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1106/10).
Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., że art. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest ściśle powiązany z art. 51 ust. 7, w zw. z art. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a to oznacza, że dotyczy robót wykonywanych, podczas gdy postępowanie prowadzono w stosunku do robót budowlanych, samowolnie wykonanych i zakończonych należy stwierdzić, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi materialnoprawną podstawę wstrzymania wykonanych robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek (pkt 1-4). Przepis ten, jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma zastosowanie do robót budowlanych "wykonywanych", a więc aktualnie realizowanych. W przypadku zakończenia robót budowlanych (zrealizowanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4) zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., II OSK 629/07, Lex nr 347905).
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest to, że w ww. lokalu mieszkalnym, wykonane zostały samowolnie następujące roboty budowlane: demontaż instalacji gazowej, przebudowa instalacji elektrycznej (w tym doprowadzenie trzeciej fazy dla kuchenki indukcyjnej), remont instalacji wodnej, wykucie otworów w ścianach zewnętrznych (pod parapetami) na grzejniki w pomieszczeniu kuchni i jednego pokoju, wyburzenie części ściany działowej (nośnej) pomiędzy dwoma pokojami, wyburzenie i postawienie nowej ścianki działowej pomiędzy kuchnią a trzecim pokojem, wyburzenie części ścian nośnych do kuchni i do dużego pokoju. Organy ustaliły, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na przełomie kwietnia i maja 2014 r. zgodnie z projektem budowlanym oraz zgodnie ze sztuką budowlaną.
Tutejszy Sąd nie kwestionuje tych ustaleń. Jednakże kwestią, która nie została w pełni wyjaśniona przez organy i wywołuje zdecydowany sprzeciw Spółdzielni Mieszkaniowej, jest kwestionowanie dysponowania przez inwestora zgodą na dysponowanie nieruchomością wspólną ww. budynku, tj. ścianą konstrukcyjną wewnętrzną lokalu, która została w części samowolnie przebudowana.
W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma W. P. (współwłaścicielki lokalu mieszkalnego nr [...]) z dnia [...].12.2013 r. skierowanego do Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie akceptacji zamierzenia wykonania ww. robót remontowo-budowlanych (data wpływu do SM dn. [...].12.2013 r.). O powyższym zamierzeniu inwestycyjnym, zgodnie z zapisem znajdującym się na tym wniosku miała być poinformowana Rada Nadzorcza, po uprzednim wyrażeniu opinii przez inspektora nadzoru tej Spółdzielni H. A.. W dniu [...].01.2014 r. inspektor nadzoru wprawdzie skierował pismo do Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej, określając warunki wykonania robót, jednakże pismo to, jak wynika z jego oświadczenia znajdującego się w aktach administracyjnych, zostało osobiście przez niego przekazane Prezesowi SM Panu P.. Jednak pismo to nie zostało wówczas zarejestrowane w Spółdzielni, dopiero jego kopię na prośbę Zarządu zarejestrowano w dniu [...].06.2014 r., a więc już po wykonaniu robót budowlanych.
Tym samym należy stwierdzić, że w aktach sprawy, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Spółdzielni, brak jest dowodu wskazującego na okoliczność, aby Rada Nadzorcza została powiadomiona o zamierzeniu inwestycyjnym, a tym bardziej, aby zarówno Rada, jak i Zarząd wyrazili w następstwie tego wniosku zgodę na wykonanie wnioskowanych prac budowlanych.
Poza tym WINB dwukrotnie zwracał się w sprawie do zarządcy budynku o wyrażenie jednoznacznego stanowiska w zakresie rzeczonej zgody. Jednak odpowiedzi w ocenie organu nie były spójne. Z treści owych pism wynika, że Spółdzielnia stoi na stanowisku, iż nie posiada prawa do wyrażania opinii w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Ponadto WINB za pismem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się również do inwestora o udzielenie informacji, czy ewentualnie złożył pozew do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej w sprawie prawa do dysponowania rzeczoną nieruchomością wspólną. Inwestor pismem z dnia [...].09.2016 r. udzielił odpowiedzi wyjaśniając, iż Spółdzielnia nie wydała sprzeciwu do dysponowania nieruchomością wspólną na wykonane przez niego roboty budowlane, zatem nie było potrzeby występowania do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej w przedmiotowym zakresie.
Ponadto z odpowiedzi inwestora z dnia [...].09.2016 r. wynika, że pismem z dnia [...].12.2013 r. wystąpił on do SM o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu ww. lokalu mieszkalnego z zaznaczeniem zakresu remontu.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest dowodem w rozumieniu art. 75 Kpa i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji.
Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane może, więc zostać skutecznie podważone w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co powinno stanowić przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 108/15, tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych).
Stwierdzone powyżej uchybienia oznaczają, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, w stopniu umożliwiającym jej prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Co za tym idzie, wydana decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).
Przepis art. 77 § 1 Kpa stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).
Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 Kpa, że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien precyzyjnie wyjaśnić kwestię posiadania przez inwestora zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną ww. budynku, zaś pozostałe twierdzenia skarżącej należy uznać za bezzasadne i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Należy również zwrócić uwagę, że przedstawienie zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną jest w interesie inwestora, zatem to na nim spoczywa obowiązek jej uzyskania od Spółdzielni Mieszkaniowej. Tryb postępowania w tym zakresie WINB zawarł w piśmie skierowanym do inwestora w dniu [...] września 2016 r. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że powyższa zgoda jest pewnym elementem oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niezbędnym do prawidłowego zrealizowania procesu budowlanego, a rozpatrywanym przypadku – naprawczego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.