Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1559/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], [...], po rozpatrzeniu wniosku C. P., Prezydent M. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi w piwnicach wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz około 32 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] obręb [...] KM 69 i działki nr [...] obręb [...] KM 70 położonych przy ul. [...] we [...].

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że nie kwestionuje, iż w granicach obszaru analizowanego znajdują się również budynki mieszkalne wielorodzinne, które mogłyby mieć wpływ na określenie parametrów wnioskowanej zabudowy, jednakże w przypadku badanego parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, organ zawęził obszar jego analizy do działek sąsiednich. Miało to służyć szczególnemu zagwarantowaniu kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy, a zatem realnemu urzeczywistnieniu zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odwołano się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem, przy czym w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi zdaniem organu do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17).

Analizując spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu I instancji należy mieć na uwadze, że nie wystarczy jedynie, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale także musi być kontynuacją "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych", co wynika żart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Prezydenta, projektowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, o czym poinformowano wnioskodawcę. Brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnik wnioskodawcy po zapoznaniu się z wynikami analizy stwierdził, że pozostaje przy treści i zakresie wniosku złożonego pierwotnie i nie zamierza jego zmienić, by dostosować go do wyników przeprowadzonej analizy.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. P. zarzucił naruszenie:

. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, czym naruszono interes Wnioskodawcy, tj. poprzez uznanie, iż zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a w szczególności z przepisem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z roku 2003, Nr 164, poz. 1588 z dnia 19 września 2003 r.),

. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo, iż zachodzą łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w tym warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art, 2 ust, 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ I instancji, iż planowana nowa zabudowa nie spełni zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja nie odbiega od rodzaju zabudowy znajdującego się na obszarze analizowanym, nie zaburza jego ukształtowania przestrzeni oraz harmonijnej zabudowy;

. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe określenie działek znajdujących się w "bliskim sąsiedztwie", co doprowadziło do błędnej analizy i wadliwych wniosków.

Uzasadniając stawiane zarzuty Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie organ dokonał błędnej analizy urbanistyczno-architektonicznej twierdząc, że projektowane przedsięwzięcie nie zachowa zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji parametru i wskaźnika kształtowania zabudowy jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków, a istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa uniemożliwia ustalenie wymagań w zakresie kontynuacji tego parametru i wskaźnika kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Z § 7 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust, 2). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 3).

Odwołujący ma świadomość, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" oraz od wyrażenia "obszar analizowany". Oznacza bliskie sąsiedztwo terenu, na którym planowana jest inwestycja. [...], niezrozumiałe w jego ocenie jest traktowanie przez Organ jako "bliskie sąsiedztwo" działek położonych przy ul. [...] (odległość skrajnej działki przy ul, Dąbrowskiej 2 od jej krawędzi do działki inwestycyjnej to około 312m w linii prostej), 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38, 40 (odległość ostatniej działki - nr [...] - to odległość około 100 m w linii prostej do działki inwestycyjnej), a nie uwzględnienie działek o numerach: 8/5 KM68(ul. Ż.

1. 26) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 95 m w linii prostej (blok mieszkalny), nr [...] KM68 (ul. K.

1. 2) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 95 m w linii prostej (blok mieszkalny), nr [...] KM68 (ul, K.
2. 3) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 109 m w linii prostej (blok mieszkalny), nr [...] KM68 (ul. Norwida 1) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 147 m w linii prostej (blok mieszkalny), a w dodatku o zabudowie zbliżonej do projektowanej, a więc działek położonych zdecydowanie bliżej działek inwestycyjnych.

Odwołujący zaznaczył, że między działką położoną przy ul. [...] (skrajną działką, którą Organ potraktował jako "bliskie sąsiedztwo"), a działką Odwołującego jest 28 innych działek, podczas gdy między działką, na której posadowiony jest blok przy ul. [...], a działką Wnioskodawcy jest tylko 6 działek.

Właśnie w nieprawidłowej analizie tzw. "bliskiego sąsiedztwa" Odwołujący upatruje błędu Organu, co doprowadziło w istocie do wydania niekorzystnej dla Wnioskodawcy decyzji. W ocenie odwołującego organ I instancji — choć powołuje się na rozumienie sformułowania "działki sąsiednie" jako działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie, to w istocie dokonał wybiorczego porównania działek położonych w analizowanym terenie do określonej przez Wnioskodawcę wysokości budynku. Skarżący podkreślił także, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości, a w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazuje się, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie odległość w jakiej został wyznaczony obszar analizowany jest prawidłowa oraz, że są to minimalne granice obszaru analizowanego. Z uwagi na to, że granice wyznaczonego obszaru "dzielą" część działek, to zasadnie i racjonalnie organ I instancji przyjął do analizy wskaźników działki te w całości. Kolegium nie podzieliło więc zarzutów odnośnie wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy wskazał, że jedną z kwestii spornych w tej sprawie jest spełnienie warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Przywołany przepis ustawy wyraża zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. dostosowania się nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze architektonicznym i urbanistycznym zabudowy dotychczas istniejącej na danym terenie. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 powołanej ustawy i rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Jednocześnie w wyroku z 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1821/17, LEX nr 2700469 NSA stwierdził w szczególności, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

Kolegium wskazało, że odejście od rygorystycznej wykładni art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy nie może jednak prowadzić do dowolnej interpretacji warunku, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że planowana inwestycja stanowić ma nie tylko kontynuację funkcji, ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ustawodawca wyraźnie stanowi, że w tym zakresie mieszczą się gabaryty, forma architektoniczna obiektu a także intensywność wykorzystania terenu.

Fakt, że Inwestor planuje budowę budynków o funkcji mieszkaniowej, w ocenie Kolegium nie przesądza jeszcze o możliwości uznania omawianego warunku za spełniony. Badaniu podlegać muszą bowiem także parametry, cechy i wskaźniki planowanej inwestycji. Planowana zabudowa musi bowiem stanowić kontynuację istniejącej zabudowy również w tym zakresie. I wprawdzie w ocenie Kolegium zamiar budowy budynków wielorodzinnych, mimo iż w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna, sam w sobie nie uzasadniałby odmowy ustalenia warunków zabudowy, to taką decyzję odmowną uzasadniają parametry planowanej zabudowy, które nie zachowują zastanego w badanym terenie ładu przestrzennego.

Wyniki analizy stanowiące załącznik do zaskarżonej decyzji wyraźnie zdaniem organu II instancji wskazują, a ponadto jest widoczne na załączniku graficznym do analizy, że teren inwestycji to część obszaru stanowiącego urbanistyczną całość, posiadającego własne charakterystyczne cechy. Jest to kwartał wyodrębniony ulicami Ż., W. i Z., w kierunku zachodnim od ul. [...]. W kwartale tym występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w formie szeregowej wraz z zabudową usługowo-handlową zlokalizowaną wzdłuż ulic wyznaczających powyższy kwartał tj. przy ul. [...], Z. i W.. Charakter tej zabudowy determinuje wskaźniki, jakie winny być dochowane aby można było uznać warunek dobrego sąsiedztwa za spełniony. Planowana zabudowa obejmująca budowę dwóch budynków wielorodzinnych o wymiarach:

. budynek nr [...]: długość - 36m, szerokość -16m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 17m

. budynek nr [...]: długość - 45m, szerokość -16m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 17m, wykracza znacząco poza wskaźniki zabudowy sąsiedniej, a nadto wykonana w tej sprawie analiza nie daje podstaw do wyznaczenia tych wskaźników w sposób odpowiadający oczekiwaniom Inwestora.

Literalne brzmienie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy zakłada ustalenie co najmniej jednej działki o cechach określonych w przepisie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co w tym przypadku oznacza ul. [...]. Załącznik graficzny do analizy nie potwierdza zaś, by przy tej ulicy znajdowała się zabudowa porównywalna do gabarytów i formy architektonicznej planowanej zabudowy.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się tylko do wskaźników zabudowy określonych w rozporządzeniu Kolegium zwróciło uwagę na niezgodność planowanej szerokości elewacji frontowej - 16m (uwzględniając, że jest nią krótszy bok budynków z uwagi na planowane zagospodarowanie), z istniejącą na obszarze analizowanym średnią (9 m), z tolerancji +/- 20%. Zgodnie z § 6 ust 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Przepis § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W tym przypadku, z uwagi na charakterystyczne cechy kwartału opisanego wyżej, w analizie nie ma uzasadnienia dla innego wyznaczenia omawianego wskaźnika.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W., o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Ustęp 3 stanowi, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zdaniem Kolegium, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od ok. 2 m do ok. 17 m, średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi ok. 4,75 m. Obok wysokich budynków mieszkalnych wielorodzinnych, występuje niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą, zespołami garaży oraz budynkami handlowo - usługowymi. W kwartale wyodrębnionym ulicami Ż., W. i Z., w którym położony jest teren inwestycji występuje jednak wyłącznie zabudowa niska - przede wszystkim mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w formie szeregowej o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 3,0m do ok. 9,5m, oraz w niewielkim stopniu budynki handlowo-usługowe o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 2,0m do ok. 6,0m.

W ocenie organu odwoławczego słusznie organ I instancji przyjął, opierając się na charakterystyce istniejącej zabudowy sąsiedniej i z uwagi na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, że w tej sprawie za zasadne trzeba przyjąć ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za sąsiednie uznano działki przy ul. [...] oraz działki przy ul. [...] - 73 oraz 77 - 91, a ich charakterystyka została szczegółowo przedstawiona w analizie. Wynika z niej, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowa krawędź gzymsu budynków, co wyklucza możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w ust. 4 § 7 rozporządzenia. W realiach sprawy za uzasadnione organ uznał ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy od 6,5 m do 10,0 m. Taka wysokość pozwoliłaby na zagwarantowanie ładu przestrzennego, stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań kompozycyjno - estetycznych w obszarze objętym analizą.

Planowana wysokość nowej zabudowy wynosi natomiast 17 m, co w efekcie doprowadziłoby do utworzenia uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości aż 17,0 m nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku tj. aż o 7m wyżej w stosunku do zabudowy sąsiedniej.

Wskazane wyżej planowane parametry nowej zabudowy wykluczają, w przekonaniu organu odwoławczego, spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim stanie faktycznym Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, że planowane budynki nie stanowią kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie można w związku z tym uznać, że planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej zabudowy sąsiedniej. Co się z tym wiąże, dla planowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie wszystkich parametrów w wielkościach określonych we wniosku. Sposób wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy został natomiast ściśle określony w w/wym. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie do naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miałyby wynikać lub być związane z wadliwie sporządzoną analizą i w efekcie także prowadzić do wadliwej oceny warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ spełnienie tego warunku nie polega wyłącznie na ustaleniu kontynuacji funkcji, ale wymaga również ustalenia kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpoznawanej sprawie, opierając się na znajdującej się w aktach analizie, organ odwoławczy nie stwierdził, by kontynuacja w tym zakresie istniała.

Kolegium nadmieniło, że nie podziela też w tym zakresie zarzutów dotyczących braku ustalenia linii zabudowy oraz geometrii dachu. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Co do zasady zatem nie wyznacza się linii zabudowy w tzw. drugiej i kolejnych liniach zabudowy od drogi publicznej. Analiza wskaźnika geometrii dachów, z uwzględnieniem treści § 8 rozporządzenia została natomiast przedstawiona w analizie (str. 6).

Skoro zatem nie jest spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, to zdaniem Kolegium już z tego względu prawnie uzasadniona jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Tylko bowiem łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust 1 ustawy umożliwiałoby wydanie decyzji pozytywnej.

W zakresie pozostałych warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy, w realiach tej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie został spełniony również warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy.

Organ I instancji uznał, że istniejąca w terenie lub projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla planowanej inwestycji, a opiera się w tym względzie na pismach gestorów sieci: M. P. W. i K. z dnia [...] stycznia 2020r., znak: [...] o możliwości budowy przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz zawierające informację, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji tj. budowy dwóch budynków wielorodzinnych, pisma E. O. z dnia [...].01.2020 oraz z dnia [...].01.2020 znak: [...] i [...]-2020 zawierające oświadczenia o zapewnieniu dostawy energii dla projektowanych budynków oraz oświadczenia [...] Spółki G. Sp. z o.o. z dnia [...].01.2020 o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektów budowlanych.

Ustawodawca w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy stawia wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 143 ust. 2 ustawy stanowi, że przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych. ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W tej sprawie w ocenie Kolegium, brak jest istniejącej w terenie lub projektowanej infrastruktury technicznej w postaci drogi oraz przewodów lub urządzeń wod. - kan., niezbędnych dla planowanej inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków wielorodzinnych. Istniejąca lub planowana infrastruktura nie jest więc wystarczająca dla zamierzenia Inwestora.

Zwrócono uwagę, że główny dostęp - dojazd/dojście do terenu inwestycji jest planowane przez działkę nr [...], która obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela nieruchomości władnącej, między innymi, właściciela działki nr [...] Służebność drogi koniecznej jest tylko obciążeniem nieruchomości, nie oznacza zaś, że działka obciążona służebnością stanowi drogę. Istotą służebności drogi koniecznej jest umożliwienie właścicielowi nieruchomości władnącej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Zwrócenia uwagi wymaga, że oceny tej "odpowiedniości" dokonuje się na etapie ustanawiania służebności w odniesieniu do potrzeb nieruchomości władnącej. Zdaniem organu odwoławczego nic nie wskazuje na to, że ustanawiając służebność drogi koniecznej na działce nr [...] brano pod uwagę zapewnienie dostępu do drogi działek nr [...], jako przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne, obejmujące tak wiele lokali mieszkalnych. Analiza zapisów księgi wieczystej nr [...], z której odłączone zostały działki nr [...], pozwala raczej przypuszczać, że działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę domem jednorodzinnym.

Działka obciążona służebnością ma przy tym powierzchnię 0,0495 ha i stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osób fizycznych - oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem Bp, to jest teren przeznaczony pod zabudowę. Jak zaś wynika z art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego, przeprowadzenie drogi koniecznej następuje z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić.

Fakt ujawnionej w księdze wieczystej służebności drogi koniecznej, o ile pozwala stwierdzić spełnienie formalnego warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy), to w ocenie organu odwoławczego nie jest wystarczający do stwierdzenia, że istnieje droga, jako element "infrastruktury technicznej", wystarczający dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium, inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków wielorodzinnych (na 120 i 150 mieszkań według dołączonego do wniosku pisma MPWiK z [...].01.2020 r.) z garażami wielostanowiskowymi w piwnicach oraz z ok. 32 miejscami parkingowymi, wymaga istnienia drogi dojazdowej, spełniającej odpowiednie parametry techniczne. Jest to istotne także z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców. Skoro z akt nie wynika, by istniała albo była projektowana przez inwestora taka droga, w tym zakresie warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy nie jest spełniony.

Z kolei odnośnie infrastruktury wod.-kan., w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. uzupełniającym wniosek, pełnomocnik Inwestora wskazał, że na działkach objętych opracowaniem znajduje się przyłącze wody, jednak ani pełnomocnik nie doprecyzował, ani Organ I instancji nie zweryfikował, do której sieci wodociągowej przyłącze to zostało włączone.

Z ogólnie dostępnych w Geoportalu danych, który obrazuje również lokalizację infrastruktury sieciowej, zdaniem Kolegium wynika, że istnieje przyłącze wodociągowe do działki [...], ale łączy się ono z infrastrukturą wodociągową o średnicy Ř100 w ul. [...]. Tymczasem zarówno w piśmie z [...] stycznia 2020 r. dołączonym przez Inwestora do wniosku, jak i w piśmie gestora sieci wodociągowej z [...].11.2020 r. (karta 672 akt), MPWiK Sp. z o. o. we [...] informuje o możliwości włączenia ale do sieci wodociągowej Ř 50 w ul. [...]. Jak gestor podaje, jest to sieć wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego.

Należy sądzić, że istniejące przyłącze do infrastruktury w ul. [...] nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, stąd gestor wskazuje sieć wodociągową w ul. [...]. Przyłącza wodociągowego do sieci w ul. [...] natomiast nie ma, a Inwestor takiego przyłącza też nie projektuje (wniosek opiera na istniejącym przyłączu wodnym), a oczywistym jest jednocześnie, że odpowiednie przyłącze wodociągowe jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia. W związku z tym, brak przyłącza wodociągowego również oznacza niespełnienie warunku z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy.

Kolegium nadmieniło ponadto, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych leży w gestii odbiorcy usług. W realiach sprawy, w sytuacji, gdy teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami, w których zlokalizowane są sieci wodociągowe i kanalizacyjne, tylko oddzielają je tereny prywatne, Inwestor, w ocenie organu odwoławczego, winien wykazać - z uwagi na art. 61 ust 5 ustawy - że przyłącza te realnie jest w stanie wybudować przez tereny prywatne.

W efekcie Kolegium stwierdziło, że Inwestor nie wykazał, że istnieje albo powstanie takie uzbrojenie techniczne, które pozwoli na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych.

Kolegium wskazało również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż celem art. 61 ust 5 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie takie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym, wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. np. wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podmiot składający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu, którego ma dotyczyć decyzja. Zarzuty dotyczące braku umów z gestorami sieci nie mogą więc być uwzględnione.

W skardze do Sądu C. P. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., znak [...], w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2021 r., [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego,

. naruszenie art. 8 i U k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w pełny sposób do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (istnienie drogi i zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa),

. zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkowało wadliwością decyzji SKO, jako naruszającą dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,

. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7, art. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że planowana nowa zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja nie odbiega od rodzaju zabudowy znajdującego się na obszarze zanalizowanym, nie zaburza jego ukształtowania przestrzeni oraz harmonijnej zabudowy,

. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że ww. przepisy nakazują dokonywanie analizy urbanistycznej wyłącznie w odniesieniu do identycznej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, podczas gdy z treści ww. przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem organu jest odniesienie się do całej istniejącej zabudowy, nie tylko identycznej z wnioskowaną, a w konsekwencji uznaniu, iż brak jest spełnienia warunku z art. 61 pkt 1 ustawy § 7 ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06, opubl. LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, opubl. "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05, opubl. LEX nr 194346).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem skarżącego, nie ustosunkowało się w ogóle do zarzutu odwołania, w którym skarżący szczegółowo opisywał nieruchomości, których zabudowa może stanowić odnośnik dla planowanej inwestycji. Skarżący na potrzeby niniejszego postępowania zobrazował tzw. "bliskie sąsiedztwo" na załączniku nr [...] do niniejszej skargi (załącznik zatytułowany "Bliskie sąsiedztwo"). Niezrozumiałym jest traktowanie przez Organ jako "bliskie sąsiedztwo" działek położonych przy ul. [...] (odległość skrajnej działki przy ul. [...] od jej krawędzi do działki inwestycyjnej to około 312m w linii prostej), 4,6,8,10,12,14,16,18,20,22, 24,26,28,30,32,34,36,38,40 (odległość ostatniej działki - nr [...] - to odległość około 100 m w linii prostej do działki inwestycyjnej), a nie wzięcie pod uwagę działek o numerach:

. 8/5 KM68 (ul. Ż.

1. 26) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 95 m w linii prostej (blok mieszkalny), 8/24 KM68 (ul. K.

1. 2) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 95 m w linii prostej (blok mieszkalny),

. 55/2 KM68 (ul. K.

1. 3) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 109 m w linii prostej (blok mieszkalny),

. 10/10 KM68 (ul. Norwida 1) oddalonej od działki inwestycyjnej o około 147 m w linii prostej (blok mieszkalny), a w dodatku o zabudowie zbliżonej do projektowanej, a więc działek położonych zdecydowanie bliżej działek inwestycyjnych, przy czym pomiędzy działką położoną przy ul. [...] (skrajną działką, którą Organ potraktował jako "bliskie sąsiedztwo"), a działką Odwołującego jest 28 innych działek, podczas gdy między działką na której posadowiony jest blok przy ul. [...] a działką Wnioskodawcy jest tylko 6 działek.

Skarżący wyjaśnił, że celem normy zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyrażającej zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa") jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. "Działka sąsiednia" to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Nieruchomości zlokalizowane wzdłuż ul. [...] błędnie zostały uznane za te, które służą do porównania jako "działki sąsiednie." Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/G1 8/21).

Zarzut naruszenia art. 61 pkt 1 u.p.z.p. sformułowany przez Skarżącego w Odwołaniu i opisany szczegółowo w uzasadnieniu, jego zdaniem, w istocie nie został rozpoznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Podzielając stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przytoczone w petitum skargi przepisy. Wbrew stanowisku organów, w realiach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że planowana inwestycja jest inwestycją niemożliwą do zrealizowania na przedmiotowej działce bowiem nie spełnia wszystkich warunków z art. 61 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżący podkreślił też, że zasadą jest, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. II OSK 646/06, opubl. LEX nr 322329) zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. W aspekcie cywilnoprawnym, prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości, pośrednio jest zakotwiczone w art. 64 Konstytucji, dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09 (opubl. OTK-A 2011/3/2) wprost wskazał, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. — w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania, czyli wzniesienia na niej obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania oraz prawa materialnego, zatem nie doszło do naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że z jednej strony, zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, ale jednocześnie o ile to nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone oraz, że prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. • co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. • teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. • istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. • teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. • decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.

08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie "rozporządzenie"). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Przedmiotem wniosku inwestora jest ustalenie warunków dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi w piwnicach wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz około 32 miejsc postojowych na terenie działki [...] obręb [...] KM 69 i działki [...] obręb [...] KM 70 przy ul. [...] we [...].

Przystępując do analizy urbanistyczno – architektonicznej, rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w aspekcie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że teren inwestycji obejmujący budowę 2 obiektów wielorodzinnych znajduje się na obszarze z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W rozpoznawanej sprawie wniosek w przedmiocie zabudowy 2 budynków wielorodzinnych w istocie wiąże się z koniecznością oceny będącej efektem odstępstw od warunków określonych w rozporządzeniu. Wskazywane bowiem przez inwestora zamierzenie odnosi się tylko do parametrów wybranych większych obiektów, pomijając dominujące w tym obszarze obiekty mieszkalne jednorodzinne, dwurodzinne czy szeregowe. Praktycznie w odniesieniu do wszystkich parametrów planowanej zabudowy, mamy do czynienia z odstępstwem, co prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jako obiekt o dominujących gabarytach w osiedlu domów jednorodzinnych narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Lokuje bowiem to przedsięwzięcie jako wyraźną dominantę architektoniczną.

Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa". Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 rozporządzenia ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą.

Jak już podano, zgodnie z § 3 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.

08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z jedną działką budowlaną tylko dwiema. Ponadto, wniosek nie odnosi się do jednego obiektu na jednej działce budowlanej. Skoro nie jest to jedna działka a dwie, mamy do czynienia z terenem. Przyjmując nawet, że w takim przypadku obszar analizowany wyznacza się wokół terenu to nie wynika z analizy, że taki rodzaj sposobu zagospodarowania działek wystąpił w obszarze analizy tj. wielości obiektów na kilku działkach budowlanych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mamy też do czynienia z przypadkiem, że na każdej z działek znajduje się jeden obiekt. Z wniosku inwestora wynika, że jeden obiekt występuje na obu działkach, a drugi, usytuowany jest na drugiej działce, która z kolei nie ma dostępu do drogi. W takim zatem znaczeniu inwestycję należy ocenić łącznie (warunki dla obu obiektów na obu działkach, w specyficznych warunkach usytuowania i o specyficznych parametrach inwestycji). Taka kombinacja obszarowo- kompozycyjna w obszarze analizy nie występuje.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 2 pkt 5 rozporządzenia definiuje pojęcie frontu działki. Należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Specyfika położenia działki i parametrów inwestycji wymyka się jednak z występujących w obszarze analizowanym reguł. W sprawie, jako front działki przyjęto front terenu od strony wjazdu, na którym będzie realizowana inwestycja, który stanowi sumę szerokości obu działek. Jako szerokość frontu przyjęto zatem szerokość terenu zabudowy, choć przepis wymaga określenia frontu działki przyległej do drogi. Ustawodawca określając w jaki sposób należy wyznaczyć obszar analizy posługuje się zwrotem frontu działki (a nie terenu) a poza tym ma to być działka czy działki, które przylegają do drogi. Front działki na potrzeby obszaru analizowanego będzie sumą szerokości działek stanowiących obszar terenu, gdy te działki będą przylegały do drogi lub będą miały dostęp do drogi. Jeśli natomiast w opisanych warunkach wymagane było dodanie też fragmentu w postaci działki [...] (tworzący teren) to jest to kolejna działka ale bez dostępu do drogi.

W rozpoznawanej sprawie żadna z działek nie przylega do drogi publicznej. Działka [...] w ogóle nie ma dostępu do drogi, a dostęp do drogi działki [...] odbywa się przez ustanowienie drogi koniecznej na działce na działce [...] To, że taki odcinek stanowi fragment frontu terenu zabudowy nie oznacza co do zasady, że może zostać zaliczony do frontu działki na potrzeby wyznaczenia obszaru analizy, gdyż nie został w tym przypadku spełniony warunek przylegania jednej działki do drogi. Taki zabieg w istocie doprowadził do powiększenia obszaru analizy. Wydaje się on jednak uzasadniony o ile teren ten byłby uzbrojony w drogę czy prawo dostępu do drogi, pozwalający na dostęp do działki z ustanowioną służebnością a następnie do ulicy [...]. Inwestor takiego rozwiązania nie przedstawił. W przypadku, gdy działka wprawdzie wchodzi w skład terenu zabudowy a nie przylega do drogi i nie ma wyznaczonej drogi dostępu, stanowi to o wadliwości takiego rozwiązania, a także negatywnie wpływa na prawa osób trzecich.

Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nastąpi przez działkę 7/62 lecz nie przewidziano ciągów komunikacyjnych na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, a przede wszystkim na działce bez dostępu do działki [...]

Inwestor wystąpił przy tym z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla posadowienia budynków, których fronty będą prostopadłe do frontu działki co nie stanowi zasady w obszarze analizowanym. Ponadto, wysoka, wielokondygnacyjna i szeroka zabudowa wielorodzinna będzie negatywnie oddziaływała na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, co narusza interesy osób trzecich. Wprawdzie ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc tylko wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich ale jeśli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dochodzi w oczywisty sposób do naruszenia norm w postaci braku zachowania zasad wynikających z innych obowiązujących przepisów prawa to nawet ich późniejsze wyegzekwowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego nie eliminuje potrzeby rozważenia naruszenia interesów prawnych podmiotów władających działkami w sąsiedztwie. Te okoliczności mają wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej.

O ile w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy – zabudowa mieszkaniowa, o tyle rodzaj zabudowy w postaci wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ich wielkość, cechy i gabaryty, w ocenie Sądu nie wpisują się w realizację celu ustawy, czyli stworzenia harmonijnej zabudowy, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym i nie realizują zasady dobrego sąsiedztwa z powodu opisanych na wstępie wadliwości. Nie uzasadnia wydania pozytywnej decyzji zastosowanie wyłącznie odstępstw od warunków podanych w przepisach cytowanego rozporządzenia w zakresie kształtowania parametrów wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Odstępstwa nie mogą stanowić zasady przez wybiórczy dobór obiektów dla ustalenia parametrów objętego wnioskiem obiektu.

Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas, nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego.

Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru.

W rozpatrywanym przypadku, linia zabudowy nie mogła została ustalona na podstawie zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, co zostało szczegółowo uzasadnione przez organ pierwszej instancji.

Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku parametr ten wykazywał odstępstwo od średniej wielkości w obszarze zabudowy a dodatkowo musiał być analizowany w specyficznych warunkach, gdy układ obiektów budowlanych jest prostopadły do frontu działki.

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Parametr wyznaczony przez Inwestora znacząco wykracza poza wskaźniki zabudowy sąsiedniej, a nadto wykonana w tej sprawie analiza nie daje podstaw do wyznaczenia tych wskaźników w sposób odpowiadający oczekiwaniom wnioskodawcy. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od ok. 2 m do ok. 17 m, średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi ok. 4,75 m. Obok wysokich budynków mieszkalnych wielorodzinnych, występuje niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą, zespołami garaży oraz budynkami handlowo - usługowymi.

W kwartale wyodrębnionym ulicami Ż., W. i Z., w którym położony jest teren inwestycji występuje jednak wyłącznie zabudowa niska, przede wszystkim mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w formie szeregowej o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 3,0 m do ok. 9,5m, oraz w niewielkim stopniu budynki handlowo-usługowe o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 2,0m do ok. 6,0m.

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

W ocenie Sądu, przede wszystkim organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy, prawidłowo dokonały analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy, bez naruszenia zasady prawdy obiektywnej i przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 5 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.