Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania P. L. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego)" na terenie położonym przy ul. J. w T. (dz. nr [...], obr. [...]) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) stanowią podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy.
Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 22.09.2016 r., II SA/Kr 498/16). Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z 4.08.2016 r., II SA/Po 247/16).
Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną (wyrok NSA z 5.05.2016 r., II OSK 1560/14).
W skarżonej decyzji orzeczono o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego)". Mając powyższe na uwadze, Kolegium zwróciło uwagę na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 21.03.2017 r., II SA/Rz 1158/16, gdzie podkreślono, że przede wszystkim organ ustalający warunki zabudowy jest zobowiązany do szczególnie wnikliwego uzasadnienia określenia w decyzji ustalającej dopuszczalność lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Przedmiotem odniesienia dla tego rodzaju uzasadnienia jest zastany w obszarze objętym analizą ład przestrzenno-architektoniczny oraz możliwości zachowania jego kontynuacji w świetle cech i uwarunkowań zabudowy działek sąsiednich w sensie urbanistycznym. W analizie sporządzonej w okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy brak jest ustaleń i rozważań organu I instancji na temat występowania zabudowy na granicach poszczególnych działek, a to w kontekście ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym. Innymi słowy, w skarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego jednoznaczne orzeczenie w sentencji decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji na granicy działek wpisuje się w zastany ład przestrzenny.
Kolegium zwróciło także uwagę na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z 28.11.2017 r., II SA/Bk 680/17, gdzie stwierdzono, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, że projektowany budynek będzie mógł być usytuowany przy granicy. Lokalizacja budynku przy granicy działki, na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinna zostać jednak w sposób szczegółowy uzasadniona, a przede wszystkim w komparycji decyzji nie powinny być użyte wyraziste określenia, przy użyciu których organ planistyczny decyduje w sposób stanowczy o lokalizacji budynku ściśle po granicy z działką sąsiednią. Taki sposób lokalizacji nie będzie mógł być zweryfikowany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Weryfikacja taka byłaby możliwa w przypadku ustalenia lokalizacji w pobliżu granicy, a nie w przypadku precyzyjnego wskazania położenia planowanego budynku w granicy działki.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji w sposób stanowczy usytuował przedmiotowy budynek mieszkalny na granicy z sąsiednią działką. Decyzja o warunkach zabudowy powinna jedynie, jeśli wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazywać dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, pozostawiając je ocenie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w istocie przesądzać jego treść poprzez precyzyjne wskazanie położenia planowanego budynku.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, ustalając lokalizację w granicy działki, powinien przede wszystkim ustalić, czy taka lokalizacja wpisuje się ład przestrzenny i czy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów.
Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 5.05.2016 r., II OSK 1560/14, cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną.
Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 upzp sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13.02.2019 r., II SA/Bk 16/19).
Sprzeciw od powyższej decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a kpa poprzez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zgadza się z rozstrzygnięciem SKO, wniesiony sprzeciw dotyczy jednak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, że nie jest możliwe częściowe wniesienie sprzeciwu w części dotyczącej uzasadnienia, koniecznym jest wniesienie sprzeciwu obejmującego całość rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy tylko jednego aspektu naruszenia przepisów prawa, które nastąpiło na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Organ pierwszej instancji dokonał jednak także innych naruszeń, które zostały wskazane przez Skarżącego w złożonym odwołaniu. Dotyczyły one ustalenia wysokości budynku i jej określenia w decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się ponadto na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 22.12.2020 r., II OSK 3139/20, gdzie podkreślono, że "prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw podlegał uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Tym samym Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie był związany zarzutami zawartymi w sprzeciwie i z urzędu dostrzegł naruszenie prawa procesowego powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zgodnie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e ppsa wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 kpa. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa.
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji, w postaci braku analizy możliwości posadowienia budynku, którego dotyczyło postępowanie, w granicy z sąsiednią działką. SKO wskazało, że nie wyjaśniono, dlaczego jednoznaczne orzeczenie w sentencji decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji na granicy działek wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Tymczasem powyższy brak mógł być, a ściślej rzec biorąc, powinien być konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 kpa i było w pełni uprawnione. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania tylko tej jednej okoliczności związanej z tym, czy posadowienie budynku w granicy z działką sąsiednią wpisuje się w zastany ład przestrzenny, tym bardzie biorąc pod uwagę okoliczność, że w sprawie nowy budynek ma powstać po uprzedniej rozbiórce już istniejącego. Okoliczność ta mogła zostać wyjaśniona poprzez zwrócenie się do podmiotu wykonującego analizę o jej uzupełnienie w tym zakresie.
Natomiast nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu pogląd organu odwoławczego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ścisłe określenie, że budynek winien być posadowiony w granicy z sąsiednią działką, ponieważ nie pozwala na to cyt. wcześniej art. 64e ppsa.
Ponieważ, jak wskazano już wcześniej, sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, zatem zarzuty sprzeciwu dotyczące braku rozpatrzenia przez SKO wszystkich zarzutów oraz niewskazanie organowi I instancji wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów (o czym stanowi art. 138 § 2a kpa), nie mogły stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 ppsa.
Na podstawie art. 64d § 1 ppsa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.