Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił A. B. (Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem W. B.. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał na: niespełnienie w sprawie przesłanki związanej z momentem powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki męża, określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") oraz zaistnienie przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - ponieważ wymagający opieki W. B. pozostaje w związku małżeńskim ze Skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – i w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – ponieważ Skarżąca od 9 lat ma ustalone prawo do emerytury z KRUS.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie przepisów: 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części normy wyrażonej w tym przepisie w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy osoba ta jest Skarżącą, uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Za nieuzasadnione Kolegium uznało oparcie decyzji odmownej o niespełnienie przesłanki, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak i zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek określonych ww. artykułami organ odwoławczy przedstawił obszerną argumentację, wskazując, że z uwagi na wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność tego przepisu, nie może mieć zastosowania w sprawie. Odnośnie zaś drugiej z przesłanek wskazał, że przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniami racjonalnego ustawodawcy, gdyż niweczyłaby ona możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związkach małżeńskich, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, mimo iż na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny.
Przepis ten nie może mieć zatem zastosowania w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje sam małżonek osoby niepełnosprawnej. Niemniej jednak, SKO uznało, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ ma ona ustalone prawo do emerytury. Jednocześnie organ podkreślił, że należy mieć na uwadze, iż osoby osiągające wiek emerytalny są nieaktywne zawodowo i wątpliwym jest niepodejmowanie przez nich zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, a także ich zdolność do sprostania tej opiece w sposób stały i ciągły.
Wobec tego SKO stwierdziło, że wiek Skarżącej – tj. 65 lat – jest okolicznością wykluczającą zdolność do wykonywania przez nią pracy zarobkowej i tym samym że nie można w sprawie przyjąć spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.
Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i podnosząc zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. W treści uzasadnienia podtrzymała argumentację podniesioną na gruncie odwołania i wskazała ponadto, że mimo iż jest w wieku poprodukcyjnym i ma prawo do emerytury to nie jest osobą niezdolną do pracy. Brak jest bowiem orzeczenia stwierdzającego taką okoliczność, zatem gdyby Skarżąca nie opiekowała się osobą niepełnosprawną to, jak wskazała, miałaby możliwość podejmowania dodatkowego zatrudnienia pomimo uprawnienia do emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym został zgłoszony zarówno przez stronę skarżącą w skardze, jak i przez organ – w odpowiedzi na skargę.
Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w następstwie wydania decyzji przez SKO, istota sporu w sprawie zawisłej przed Sądem sprowadzała się wyłącznie do oceny legalności odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., mimo iż strona skarżąca w skardze ponownie zarzuciła naruszenie przepisów art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania prawidłowo zakwestionował jednak odmowę przyznania Skarżącej świadczenia przez Wójta Gminy O. w oparciu o przesłanki określone w w art. 17 ust. 1b (przesłanka związana z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (przesłanka związana z pozostawaniem przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim w sytuacji, gdy o świadczenie wnioskuje jego współmałżonek), przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację i konwalidując tym samym wadliwość decyzji organu I instancji w tej części. Sąd w całości podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko SKO wyrażone w tej kwestii na gruncie zaskarżonej decyzji.
Przechodząc zatem do spornej w sprawie kwestii, związanej z przesłanką negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o przedmiotowe świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, który jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenie o inwalidztwie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w B. z dnia [...] lipca 2007 r. uznające W. B. za inwalidę, zaliczające go do pierwszej grupy inwalidów oraz uznające, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się: oświadczenie Skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. (akta adm. organu I instancji nieponumerowane), w którym wskazała ona, że od 9 lat przebywa na emeryturze z KRUS; dokumentacja stanowiąca wydruk z systemu informatycznego KRUS potwierdzająca odprowadzanie składek na ubezpieczenie zdrowotne Skarżącej; oraz zaświadczenie z KRUS z dnia [...] listopada 2022 r., w którym wskazano m.in. na to, że Skarżąca aktualnie pobiera emeryturę z tytułu ukończenia wieku emerytalnego w wysokości [...] zł netto.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury rolniczej.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga więc odniesienia się do kwestii czy Skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty.
Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji.
W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2119 zł i zgodnie z treścią zaświadczenia z KRUS z dnia 8 listopada 2022 r. było wyższe od przysługującego Skarżącej świadczenia emerytalnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury rolniczej w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.), 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20 – dostępny jw.) oraz 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym – na które to rozwiązanie uwagę zwrócił również skarżący w treści odwołania, jak i skargi. W ww. wyrokach NSA wskazano jednak w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.)
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą/rentą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2021, poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2).
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy, Sąd podziela stanowisko, wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a kontestowane przez SKO, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty.
Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do renty (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1080/21; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.).
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej – której wolą, jak wynika ze złożonego w sprawie wniosku, a także z treści wniesionego do organu pisma z dnia [...] listopada 2022 r., niewątpliwie było pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia wyższego niż emerytura rolnicza - że ma ona możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia emerytury rolniczej i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy przy tym, że w okolicznościach sprawy Skarżąca de facto była świadoma, że koniecznym będzie w jej przypadku zawieszenie emerytury, na co wskazała w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r., podkreślając jednak, że organ winien uprzednio poinformować ją wyraźnie, że jest to jedyna przeszkoda dla przyznania wnioskowanego świadczenia i że w następstwie zawieszenia prawa do emerytury zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić jednoznacznie, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej / niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna / niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy stwardzieć należy zatem, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zacząć od tego, by na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego - który w razie potrzeby winny uzupełnić – jednoznacznie zweryfikować wystąpienie w sprawie tej przesłanki i ustalić czy Skarżąca, której przysługuje emerytura rolnicza, zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i z uwagi właśnie na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej także poza rolnictwem, czego odzwierciedlenie winno znaleźć się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Bez dokonania powyższych działań, tj. jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia oraz poinformowania o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury rolniczej, uznać należy za przedwczesną.
Na marginesie odnieść należy się także do błędnego przeświadczenia organu odwoławczego, że wiek Skarżącej, dyskwalifikuje ją jako osobę, która może podejmować pracę. Wskazać należy bowiem, że ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku.
Przyjęcia ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie emerytalnej ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2153/21 – dostępny jw.).Tym samym argumentacja organu w tym zakresie nie mogła odnieść skutku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury rolniczej) i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja Prezesa KRUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.
Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do emerytury rolniczej Skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów), umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 u.ś.r. dla przyznania tego świadczenia.