Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił J. S. (zwanej dalej "Skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię H. L..
Wójt stwierdził, że wnioskodawczyni jest uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i oświadczyła, że nie zrezygnuje z tego świadczenia do momentu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wójt wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") w przypadku zbiegu uprawnień do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego, i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W związku z tym, że Skarżąca ma już przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego nie składa rezygnacji, a jak wskazuje ww. przepis w przypadku zbiegu uprawnień przysługuje jedno świadczenie – Wójt odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca na mocy decyzji z [...] lutego 2020 r. nr [...] była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad H. L. na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Z dniem [...] października 2020 r. decyzja przyznająca Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła, zatem na dzień rozpoznania odwołania nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z powyższego przepisu.
Okoliczność ta pozostaje jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec treści art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Wskazując na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o.) Kolegium podniosło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli zobowiązany alimentacyjnie w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na stan zdrowia, świadczyć pomocy.
Tymczasem Kolegium ustaliło, że żyją córki H. L.. Nie legitymują się one orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadnia to odmowne załatwienie wniosku Skarżącej (wnuczki osoby wymagającej opieki).
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. S. zarzuciła:
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia,
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowaniu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osobie w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 marca 2019 r. (sygn. II SA/Sz 80/19) w którym podkreślono (odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 132 k.r.o.), że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu - narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W sprawie bezsporne jest, że babcia Skarżącej została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. (sygn. I OSK 2392/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych po adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), że z powyższego wynika iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca jest osobą, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuczka nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Jak wskazał NSA w ww. wyroku osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią. Zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciążą bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę.
Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym.
Jak wskazał NSA w ww. wyroku analizowana regulacji nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych. Jak powyżej przedstawiono, pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.
Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Sąd podziela także zdanie NSA z powyższego wyroku, że przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepis art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Niezasadne jest zatem stanowisko, że wykluczenie wnuka (wnuczki) z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji.
Co do zasady wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.
Sąd w niniejszym składzie w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wypowiadającym się w ww. wyroku z 24 lutego 2021 r. nie podziela wobec powyższego stanowiska, że regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. Należy uznać, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Tak więc osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe prowadzi do wniosku, że Kolegium nie dopuściło się zarzucanego mu naruszenia przepisów prawa, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.