Uzasadnienie
II SA/Bd 210/22
Decyzją wydaną w oparciu o art. 5, art. 28 ust. 1 i 2, art. 12 ust.1,ust.4, ust.7, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U 2021 r., poz. 1326) Starosta G. zezwolił R. C. E. P. S.. z o.o w W. na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o ogólnej powierzchni 0,5173 ha stanowiących część działek nr [...], nr [...], nr 181 i nr [...] położonych w obrębie Z. gmina R. C. (pkt. 1 decyzji), w pkt.2. ustalono wysokość należności z tytułu wyłączenia podwyższając ją o 10% na kwotę [...]zł., płatną w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W pkt. 3 ustalono i zobowiązano Spółkę R. C. E. P. do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w wysokości [...] zł, płatnych przez okres 10 lat począwszy od 2022 roku. W decyzji tej ustalono także Spółce R. C. E. P. jako sprawcy wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego działek nr [...] i 169/1 o łącznej powierzchni 0,8792 ha położonych w obrębie Z., opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu tego wyłączenia w wysokości [...] zł i przedstawiono sposób wyliczenia opłaty (pkt. 4 decyzji). W pkt. 5 rozstrzygnięcia ustalono na podstawie art. 14 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako sprawcy wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntów działek nr [...], nr [...], nr [...], nr 183/1 i nr [...] położonych w obr. Z., opłatę z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 ustawy polegającego na zdjęciu oraz wykorzystaniu na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów klas IIIa i Illb za każdy 1 mł wykorzystanej niewłaściwie próchnicznej warstwy gleby w kwocie [...]zł i podano sposób wyliczenia tej kwoty.
W uzasadnieniu decyzji opisano szczegółowo przebieg postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] maja 2020 roku, a w dalszej części uzasadnienia wskazano ustalenia faktyczne i prawne uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1-5. Wskazano, że część terenu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr 183/1 i nr [...] przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. II gminy R. C. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] R. Miejskiej R. C. z dnia [...] grudnia 2011 roku (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 roku poz.
- na lokalizację elektrowni wiatrowych oraz dróg wewnętrznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze zgodnie z projektem planu, obszar o pow. 1,1049 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obr. Z. w granicach działek nr [...], nr [...], nr 174 i nr [...].
W ślad za tym, Starosta G. decyzją z dnia [...] września 2013 roku nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o ogólnej powierzchni 0,5876 ha stanowiących część działek nr [...], nr [...], nr 181 i nr [...] położonych w Z.. Dlatego też zezwolono na wyłączenie z użytkowania rolniczego pozostałego obszaru objętego decyzją, jednakże w sytuacji gdy doszło do faktycznego wyłączenia na obszarze o pow. 0,8792 ha bez uprzedniej zmiany w przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego należało dla sprawcy wyłączenia tej powierzchni ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Wyjaśniono, że wprawdzie Spółka podkreślała tymczasowych charakter zajęcia tej części gruntu spowodowany koniecznością przeprowadzenia prac naprawczych i budowlanych po pożarze turbiny wiatrowej, jednakże wskazano, że przepisy ustawy nie rozróżniają trwałego i tymczasowego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, na poparcie czego przytoczono orzecznictwo sądowoadministracyjne. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do nie wykonania obowiązku zdjęcia próchnicznej warstwy gleby i ustalenia opłaty z tego tytułu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka R. C. E. P. D. została zaskarżona w całości a zarzucono jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności nie zastosowanie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy bowiem wyłączenie miało charakter okresowy i zostało dokonane w celu podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do usunięcia następstw wypadku losowego (pożaru turbiny), a tym samym niesłuszne obciążenie opłatą w wysokości dwukrotnej należności, skoro w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 8 ust. 1 pkt.
- Podkreślono także, że decyzja w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie była wydana, tym samym nie było możliwe zdjęcie próchniczej warstwy gleby, a także podkreślono niezasadność ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej podwyższonej o 10 %, a także nałożenie obowiązku na okres 10 lat, podczas gdy wyłączenie miało charakter tymczasowy. W odwołaniu podniesiono także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę.
Od decyzji odwołał się także M. S., właściciel działek nr [...], nr [...], nr [...]. Odwołanie dotyczy części decyzji, a w szczególności pkt. 5 wskazując, że opłata ustalona w tym punkcie została zaniżona, bowiem podczas oględzin na gruncie w których brali udział zarówno przedstawiciele Starosty [...] jak i Spółki, wykopy były znacznie głębsze i w skład pryzm wchodzi nie tylko warstwa próchniczna ale również ziemia z głębszych warstw. Zdaniem odwołującego się, zaliczenie objętości wszystkich 12 pryzm ziemi w tym największej w pobliżu byłego dużego placu jako gleby próchnicznej jest niezgodne z okolicznościami faktycznymi ustalonymi na gruncie podczas wizji.
Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: SKO - 62 - 27/21
- uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 roku znak: [...] w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej a także stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, w części dotyczącej ustalenia wobec R. C. E. P. S.. z o.o opłaty w kwocie [...]zł. z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na zdjęciu oraz wykorzystaniu na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas IIIa i Illb (pkt. 5 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji oraz
- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części tj od 1do 4 punktu.
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 2020 roku znak: [...] Starosta G. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych działek nr [...] i 183/1 położonych w obrębie Z. gmina R. C.. Wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek zawiadomienia złożonego przez pełnomocników właściciela działek nr [...], nr 174 i nr [...] - M. S.. Prowadzącym prace budowlane na gruntach rolnych była Spółka GB R.. Spółka na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] grudnia 2012 roku jest dzierżawcą gruntów stanowiących własność Państwa M. i M. S. a umowa została zawarta dla realizacji celu polegającego na budowie elektrowni wiatrowej i pobierania pożytków z energii. Umowa obejmowała obszar 37,65 ha, przy czym po ostatecznej lokalizacji elektrowni i wydzieleniu niezbędnego obszaru miało nastąpić wyłączenie części gruntów z produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] maja 2011 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar o pow. 1,1049 ha gruntów rolnych klas III położonych w obr. Z. gmina R. C. w granicach działek nr [...], nr [...], nr 174 i nr [...]. Po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz przystąpieniu do realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej, Starosta G. na wniosek Spółki GB R. 401 (obecnie R. C. E. P.), decyzją z dnia [...] września 2013 roku nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części w/wym działek o powierzchni 0,5876 ha i ustalił opłaty z tego tytułu oraz zobowiązał Spółkę do zdjęcia warstwy próchnicznej gleby i jej wykorzystanie na poprawę jakości pozostałych gruntów. W dniu [...] maja 2020 roku Starosta G. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntów działek nr [...], nr [...], nr 181 i nr [...] położonych w Z. a spowodowane to zostało otrzymaniem informacji od pełnomocnika właściciela gruntu o poszerzeniu drogi i utwardzeniu placu na gruntach nie objętych zezwoleniem zawartym w decyzji z dnia [...] września 2013 roku. W toku postępowania przeprowadzono oględziny w terenie, które potwierdziły, iż na gruntach doszło do faktycznego ich wyłączenia z produkcji rolniczej bowiem powstały place betonowe, doszło do poszerzenia drogi oraz zdjęcia warstwy próchnicznej gleby.
Wykonano też dokumentację fotograficzną oraz dostrzeżono potrzebę dokonania pomiarów poprzez biegłego geodetę. Jak zaznaczyła Spółka R. C. E., zajęcie gruntów rolnych wiązało się z koniecznością prac remontowych tj. naprawy uszkodzonych elementów w turbinie wiatrowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...]. W toku postępowania powołano biegłego geodetę, który na potrzeby postępowania sporządził opinię z [...] listopada 2020 roku, w której obliczono powierzchnię całego obszaru zajętego przez farmę wiatrową i na podstawie pomiaru obliczono powierzchnie zajęte podczas realizacji prac remontowych: całość zajętego terenu, trwale zajętego terenu (drogi, place, utwardzenia betonowe), obszaru zajętego z możliwością doprowadzenia terenu do ponownego użytkowania rolniczego oraz dokonano pomiaru mas ziemnych pochodzących ze zdjęcia wierzchniej warstwy gleby podczas prac remontowych.
Stosownie do przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei w myśl art. 11 ust. 1 ustawy, legalne wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Jak wynika z art. 1 tej ustawy, celem tego aktu jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 zawierający definicję pojęcia "grunt rolny" stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy. Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch wypadkach tj. w przypadku określonym w art. 11 ust. 1 oraz a także w przypadku określonym w art. 28 ust. 2 podanej ustawy. Decyzja z 2013 roku zezwalała na wyłączenie obszaru o powierzchni 0,5876 ha.
Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z oboma tymi przypadkami. Mianowicie, część gruntu jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - chodzi tu o obszar, którego powierzchnię określono w trakcie pomiarów dokonanych przez biegłego geodetę na 0,5298 ha, przy czym zgodą Ministra objęto obszar 1,1049 ha a decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2013 roku zezwalała na wyłączenie obszaru o powierzchni 0,5876 ha. Zatem zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie, faktycznym wyłączeniem objęto obszar o powierzchni 0,5173 ha. Stąd też organ pierwszej instancji ustalił stosownie do przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy należność z tego tytułu, podwyższając ją o 10% do czego był zobowiązany. Podwyższenie należności o 10 % nie jest kwestią pozostawioną ocenie organu ją ustalającą, a zatem zarzuty odwołania podnoszone przez Spółkę nie znajdują uzasadnienia.
W toku postępowania ustalono, że realizacja robót remontowych związanych z koniecznością naprawy turbiny znacznie przekroczyła teren gruntów rolnych objętych planem zagospodarowania przestrzennego i objętego uprzednią zgodą Ministra Rolnictwa. Jak wynika z opinii biegłego powierzchnia terenu gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej bez uprzedniej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 0,8792 ha. Zatem stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, podmiotowi który dokonał faktycznego wyłączenia ustalono opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przesłanką ustalenia opłaty w podwójnej wysokości jest więc wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Nie można podzielić zarzutów odwołującej się Spółki dotyczących niezastosowania w sprawie przepisu art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy naprawa turbiny wiatrowej uszkodzonej w wyniku zdarzenia losowego jakim był pożar wymagała natychmiastowych działań. Ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie kwestionuje okoliczności faktycznych jakie doprowadziły do zajęcia gruntu rolnego na cele budowlane, jednakże celem regulacji zawartej w art. 8 jest wyłączenie mechanizmów przewidzianych w art. 7 komentowanej ustawy (tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody na zmianę przeznaczenia) a nie zwalnia z obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 tej ustawy, a więc takiego, zgodnie z którym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Trudno też uznać, iż działania remontowe prowadzone przez Spółkę miały charakter nagły, skoro do pożaru, w wyniku którego uszkodzona została turbina doszło w kwietniu 2019 roku a do prac remontowych przystąpiono na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2019 roku, a mimo to nie wystąpiono o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jak już wyżej zaznaczono, część gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. O obowiązku uzyskania decyzji Spółka wiedziała choćby dlatego, iż na cześć gruntów zajętych pod budowę elektrowni wiatrowej takową zgodę we wrześniu 2013 roku uzyskała.
Odnosząc się do obowiązku określonego w pkt. 5 rozstrzygnięcia, a więc ustalenia opłaty z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającego na zdjęciu oraz wykorzystaniu na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas IlIa, II b za 1 mł wykorzystanej niewłaściwie próchnicznej warstwy gleby w kwocie [...]zł., organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do ustalenia tej opłaty.
Obowiązek zdjęcia próchnicznej warstwy gleby uregulowany został przepisem art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że w razie wyłączania gruntów z produkcji, w decyzji o wyłączeniu, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 można, po zasięgnięciu opinii wójta, nałożyć obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIla, Illb, III, IVa i IV oraz z torfowisk. Natomiast w myśl ust. 2 w razie niewykonania obowiązku określonego w ust. 1, osoba wyłączająca grunty z produkcji uiszcza za każdy 1 mł wykorzystanej niewłaściwie próchnicznej warstwy gleby opłatę w wysokości obowiązującej w dniu wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, która wynosi: 1) z gleb klasy I i II oraz gleb pochodzenia organicznego - [...] zł;
- z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas III, IIIa i Illb - [...] zł;
- z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas IVa i IV - [...] zł. Podkreślenia wymaga, iż w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (decyzja zezwalająca na wyłączenie) ale decyzja w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, które mają charakter sankcyjny i umieszczone są w odrębnym rozdziale 7 Kontrola wykonania przepisów ustawy (a więc decyzja będąca sankcją za wyłączenie gruntów bez zezwolenia). Obowiązek zdjęcia próchnicznej warstwy gleby nie został nałożony, a zatem brak było podstaw do zastosowania sankcji w postaci opłaty za niewykonanie tego obowiązku. Decyzja o nałożeniu takiego obowiązku ma wprawdzie charakter uznaniowy ale nie można wywieźć takiego obowiązku z faktu, że we wszystkich decyzjach wydawanych w Starostwie Powiatowym w G. dotyczących zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, nakładany jest obowiązek zdjęcia przed rozpoczęciem realizacji inwestycji wierzchniej warstwy próchnicznej gleby z powierzchni wyłączenia, obejmującej chronione grunty klas I-III. Obowiązek ten może być nałożony jedynie w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a więc decyzji przed faktycznym wyłączeniem i wydanej w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 i to po zasięgnięciu opinii właściwego wójta). Skoro takiej decyzji nie było (a tym samym obowiązku), brak było podstaw do ustalenia opłaty za niewykonanie tego obowiązku. Zatem postępowanie organu pierwszej instancji w tej części było bezprzedmiotowe.
M. S. złożył skargę na wydaną decyzję w części, tj. obejmującej punkt 1.
Zaskarżonej decyzji zarzucił, na zasadzie przepisu art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów:
- naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych (dalej: ustawy), poprzez ich błędną wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro na kanwie niniejszej sprawy nie została wydana decyzja na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, li tylko na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, to w ocenie organu wykluczona jest możliwość nałożenia opłaty tytułem niewykonania obowiązku z art. 14 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy wprost nakazuje wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, przy wydawaniu której stosuje się m.in. zapisy art. 12,12a, 13,14 ustawy i tym samym wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, stosuje się wszystkie przepisy, jakie znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt. 5 w całości i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie, w sytuacji gdy uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt. 5 i orzeczenie co do istoty tj. skorygowanie wysokości opłaty, albowiem organ I instancji trafnie zanegował możliwość premiowania osób dokonujących faktycznego wyłączenia gruntu niezgodnie z przepisami ustawy;
- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów M. S. ogniskujących wokół zaniżenia opłaty określonej w pkt. 5 rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) pod pojęciem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Z kolei art. 7 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, wymagających zgody organów określonych w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodę odpowiedniego organu należy wiązać z celami planowania przestrzennego. Celem tym jest m.in. określenie parametrów zabudowy dla konkretnego obszaru, a funkcją planowania przestrzennego jest m.in. określenie rodzaju przeznaczenia terenu.
Decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne znajdująca odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego otwiera możliwość innego wykorzystania tych terenów.
Inną instytucją jest wyłączenie gruntów z produkcji, przez co rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. O ile przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należy wiązać z etapem postępowania planistycznego, to wyłączenie gruntów z produkcji należy wiązać z czynnościami faktycznymi. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych m.in. do klasy IIIa i IIIb może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art.11 ust 1). Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Treścią decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji jest zatem zezwolenie na wyłączenie, oraz określenie obowiązków związanych z tym wyłączeniem, czyli obowiązku uiszczenia należności i opłat (art. 12), a nadto fakultatywne nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 14 ust. 1 ustawy ("w razie wyłączania gruntów z produkcji, w decyzji o wyłączeniu, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, można, po zasięgnięciu opinii wójta, nałożyć obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk").
Jak już wskazano, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej należy wiązać z czynnościami faktycznymi - jest czynnością faktyczną, która jedynie dla legalności, wymaga – co do zasady uprzedniego - wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, zezwalającej na wyłączenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18.6.2008 r., II OSK 674/07; 18.5.2011 r., II OSK 655/10; W. Radecki).
Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Natomiast zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. (art.28 ust.2 ustawy)
Inaczej zatem należy traktować wyłączenie gruntów przeznaczonych w planach na cele nierolnicze od wyłączenia bez decyzji, bezprawnie a w konsekwencji z brakiem możliwości legalizacji takiego wyłączenia.
Sankcja określona w art. 28 ust. 1 ustawy dotyczy braku decyzji i braku przeznaczenia gruntów na cele wyłączenia z produkcji w planie miejscowym. Natomiast art. 28 ust 2 dotyczy gruntów przeznaczonych w planach na cele nierolnicze, które zostały wyłączone bez decyzji. W takim przypadku, na podstawie art. 28 ust 2 ustawy można dokonać legalizacji wydając decyzję, która niejako potwierdza zapisaną już w planie zgodę na odrolnienie. Sankcja wynosi wówczas 10% podwyższenia należności.
W tych okolicznościach przesądzające znaczenie będzie miało ustalenie jakiego rodzaju grunty (przeznaczone w planach na cele nierolnicze czy też nie) zostały wyłączone z produkcji. Jeśli dotyczą przypadku opisanego w art. 28 ust 2 ustawy, z urzędu wydawana jest decyzja legalizacyjna. Wówczas można też nałożyć obowiązek określony w art. 14 ust.1 ustawy, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk. W razie niewykonania tego obowiązku ustanawia się opłatę określoną w ust.2. Należy podkreślić, że obowiązek z art. 14 ust. 1 ustawy ma charakter fakultatywny oraz nie stanowi o podstawach do nałożenia sankcji. W takim przypadku decyzja legalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, następczy i formalnie załatwia sprawę. Brak takiej decyzji nie może stanowić podstawy do nałożenia sankcji równoważnej z brakiem decyzji w przypadku gruntów nie przewidzianych do wyłączenia w planie. Za wyłączenie na podstawie art. 28 ust 2 ustawy jest sankcja w postaci podwyższenia należności o 10 %. Gdyby uznać możliwość kumulacji sankcji – dwukrotnego podwyższania należności i dodatkowo o 10 % - w przypadku opisanym w art. 28 ust. 2, to podmiot wobec którego można zastosować legalizację byłby w gorszej sytuacji od podmiotu spełniającego przesłanki do nałożenia sankcji z art. 28 ust 1 ustawy. Taka wykładnia omawianych przepisów byłaby niewłaściwa. Nie można jednocześnie uznać, że bez zbadania warunków do legalizacji, brak decyzji pozwala na całkowite zwolnienie z opłaty. Gdyby wcześniej, pomimo braku decyzji doszło do zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk a wójt wydając decyzję na podstawie art.14 też nałożyłby taki obowiązek, należałoby uznać, że w zakresie wcześniej wykonanym, taka decyzja nie musiałaby być już wykonywana. Organ mógłby jednak przede wszystkim uznać za bezprzedmiotowe nałożenie takiego obowiązku, skoro by wiedział, że bez decyzji zabezpieczono wartościową rolniczo ziemię. Taką decyzję musiałoby poprzedzać ustalenie, czy faktycznie doszło do właściwego zabezpieczenia i wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk a w konsekwencji, że cele ochronne zostały zrealizowane i nie zachodziłaby konieczność opisana w ust. 2 art.
- Wówczas, na podstawie art. 28 ust. 2 podwyższenie opłaty wyniosłoby 10 %. Jeśli natomiast wystąpiłby przypadek kwalifikowany, określony w art. 28 ust.1 ustawy, wówczas należałoby nałożyć sankcję wynikającą z tego przepisu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pomimo braku decyzji legalizacyjnej i decyzji wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, częściowo zdjęto oraz wykorzystano na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby o których mowa w cyt. przepisie. Wskazane zatem okoliczności wymagają ustalenia rodzaju przeznaczenia terenu (w planie miejscowym bądź poza planem), ustalenia czy wydano decyzję legalizacyjną, jakie są ewentualne powody jej braku (należy podkreślić, że właściwy organ wydaje decyzję z urzędu), ustalenia czy właściwy organ zamierza wydać czy wydał decyzję o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, najogólniej rzecz ujmując ocenić stan faktyczny i procedury w odniesieniu do wyłączenia gruntów objętych planem i poza planem. Na obecnym etapie należy stwierdzić, że wydana decyzja w zaskarżonej części jest przedwczesna.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a