Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 212/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXXI/225/2017 Rady Miejskiej w Lubrańcu z 27.10.2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubraniec, który stanowi załącznik do ww. uchwały (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2017 r. poz. 4416), zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej powoływanej jako usg), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej powoływanej jako ucpg) oraz § 135 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez:

1. - powtórzenie w § 6 Regulaminu, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg oraz treści art. 91 Kodeksu wykroczeń;
2. - powtórzenie w § 22 Regulaminu treści art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 12339 ze zm.);
3. - nałożenie obowiązku w § 25 Regulaminu uprzątnięcia zanieczyszczeń terenu nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi od zwierząt gospodarskich, co stanowi powtórzenie przepisów w art. 91 i art. 145 Kodeksu wykroczeń;
4. - rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 usg oraz art. 4 ust. 1 i 2 ucpg w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 19 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
5. - istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg i art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 2 ppkt c Regulaminu obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach publicznych; w § 20 ust. 3 Regulaminu nałożenie na posiadacza psa obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu oraz posiadania zaświadczenia lekarza weterynarii na potwierdzenie niemożności założenia kagańca ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych; w § 21 Regulaminu nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości posiadającego psa rasy uznanej za agresywną lub psa obronnego do wywieszania tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6, § 19, § 20 ust. 2 ppkt c, § 20 ust. 3, § 21, § 22 i § 25 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Lubraniec stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXXI/225/2017 Rady Miejskiej w Lubrańcu z 27.10.2017 r. (dalej powoływany jako Regulamin).

Jak wskazał Prokurator, w § 6 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnąć, błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jest chodników położonych wzdłuż nieruchomości, poprzez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, w sposób nie powodujący zanieczyszczenia jezdni. W kwestii tej wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, który nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ucpg, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ucpg (w szczególności pkt 2 ustępu 4).

Zdaniem Skarżącego § 6 Regulaminu częściowo powtarza art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg oraz miesza jego treść z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ucpg. Skarżący podkreślił, że ustawodawca wprowadzając w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zdefiniował, co należy rozumieć przez chodnik, którego obowiązek ten dotyczy i w jakiej sytuacji właściciel nieruchomości zwolniony jest z nałożonego obowiązku uprzątania chodnika. Tymczasem w komentowanym zapisie uchwałodawca w sposób niejasny i nieczytelny posłużył się pojęciem "chodnika położonego wzdłuż nieruchomości", o którego czystość należy dbać poprzez "uprzątanie części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości". Rada Miejska dopuściła się istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej zatem nie tylko przez powtórzenie części normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, ale przede wszystkim przez niedopuszczalną modyfikację tej normy (próba połączenia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg oraz pominięcie przesłanki zwolnienia z obowiązku w postaci istnienia miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów).

Prokurator wskazał na brak podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ucpg do nałożenia na adresatów Regulaminu obowiązku podejmowania dodatkowych działań poprzez określenie terminu "niezwłocznie" oraz "w sposób nie powodujący zanieczyszczenia jezdni". Stanowi to powtórzenie ustawowego zakazu zawartego w art. 91 Kodeksu wykroczeń.

W ocenie Skarżącego z kolei przepis § 19 Regulaminu narusza zasady techniki prawodawczej, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zapis ten jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat.

Prokurator wskazał, że w § 20 ust. 2 pkt c) Regulaminu doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Skarżący zwrócił uwagę, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg.

W § 20 ust. 3 Regulaminu prawodawca lokalny nałożył na adresatów aktu obowiązek - w odniesieniu do psów - wyprowadzenia na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne - dodatkowo w kagańcu. Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W ocenie Skarżącego generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia.

Za nieuprawnione Prokurator uznał także wprowadzenie w uchwale obowiązków dla właścicieli nieruchomości posiadających psy razy uznanej za agresywną lub psy obronne, przewidzianych w § 21 Regulaminu poprzez wywieszanie tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości. Przepis ten należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg. Uregulowanie § 21 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Przepis § 22 Regulaminu jest wydany, w ocenie Skarżącego, bez należytej podstawy prawnej. Stanowi on powtórzenie przepisu zawartego w 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi.

Uregulowania natomiast zawarte w § 25 Regulaminu, dotyczące obowiązku osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do usuwania pozostawionych przez nie zanieczyszczeń, stanowi powtórzenie art. 91 i art. 145 Kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubrańcu wniosła o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę należało uwzględnić.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Sankcją nieważności objęte zostać mogą jedynie te naruszenia prawa, które uznać można za rażące. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jak wynika z § 115 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie uregulowanie znajduje się w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ucpg, nie powinna w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 ucpg. Zgodnie ze wskazanym przepisem, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Cyt. przepis nie daje prawa radzie miejskiej ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Miejska w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Dokonując analizy poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać należy, że:

1. 1. Zgodnie z § 6 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznie uprzątnąć, błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego to jest z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, poprzez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, w sposób nie powodujący zanieczyszczania jezdni.".

Przepis ten stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b) ucpg. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W oparciu o delegację, wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania zanieczyszczeń poprzez wskazanie terminu wykonania obowiązku określeniem "niezwłocznie".

2. Zgodnie z § 19 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale.".

W ocenie Sądu, redagując powyższy zapis, Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. Wzmiankowany § 6, określając powinność zapobiegania powstawaniu odpadów czy podejmowania działań mających na celu ułatwienie poddania odpadów procesom odzysku, ma charakter postulatywny i niedookreślony, co pozostaje w sprzeczności z właściwą redakcją przepisów na podstawie normy upoważniającej. Przytoczony przepis posiada wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak regulacje takie w regulaminie czystości i porządku w gminie nie mają podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ucpg upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ucpg, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.06.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

3. W Rozdziale 6 uchwałodawca lokalny uregulował obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prokurator zaskarżył § 20 ust. 2 ppkt c, § 20 ust. 3, § 21, § 22. W ocenie Sądu jednak należało stwierdzić całego § 20, § 21 oraz § 22 Regulaminu.

Zgodnie z § 20 ust. 1 Regulaminu: "1. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt.".

W ocenie Sądu cyt. zapis przekracza upoważnienie ustawowe. Na mocy tegoż upoważnienia rada miejska została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt, zawarta została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się także w innych przepisach rangi ustawowej, w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń (dalej jako Kw), który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 Kw, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej jako Kc), który reguluje zagadnienia dotyczące immisji oraz w art. 431 Kc, regulującego kwestie szkód wyrządzonych przez zwierzęta.

Ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt nie tylko wkracza w materię uregulowaną przepisami art. 144 Kc, art. 431 Kc i art. 51 Kw, ale ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

4. Przepis § 20 ust. 2 pkt a) Regulaminu stanowi, że do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy zapewnienie stałego nadzoru nad zachowaniem zwierząt. Wskazuje on, że ww. osoby ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt. Ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt wkracza w materię uregulowaną przepisami art. 144 Kc, art. 431 Kc i art. 51 Kw, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Ponadto, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Z omawianego przepisu natomiast wynika, że właściciele zwierząt zobowiązani są do dokonywania permanentnego nadzoru, również na prywatnych nieruchomościach.

5. W myśl § 20 ust. 2 pkt b) Regulaminu, do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy również zabezpieczenie nieruchomości, na których utrzymywane są zwierzęta, a także lokali, w których przebywają zwierzęta w sposób uniemożliwiający niekontrolowane wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz.

Zapis ten, jako dotyczący prywatnych nieruchomości, jest sprzeczny z ustawą z tych samych przyczyn co omawiany wyżej § 20 ust. 2 pkt a).

6. Stosownie do § 20 ust. 2 pkt c) Regulaminu do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy: natychmiastowe usuwanie przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach publicznych, w szczególności takich jak: drogi, chodniki, podwórka, park, tereny zielone i rekreacyjne itp. Nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nieulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów, obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników.

W tym kontekście wskazać należy, że obowiązek usuwania nieczystości uregulowany jest przepisami rangi ustawowej, art. 145 Kw, co oznacza przekroczenie upoważnienia ustawowego.

7. Stosownie do § 20 ust. 3 Regulaminu "Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.".

Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienia regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z 27.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z 19.12.2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16).

Sąd podziela nadto wyrażone w wyroku NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12 stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kw i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kw: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawanych za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.

Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kw zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Reasumując, środki ostrożności wprowadzone § 20 ust. 3 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

1. 8. W myśl § 21 Regulaminu: "Właściciel nieruchomości posiadający psa rasy uznawanej za agresywną lub psy obronne obowiązany jest do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości.".

Obowiązek ten dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

9. Określona w § 22 Regulaminu materia postępowania z padłymi zwierzętami - czy szerzej zwłokami zwierzęcymi - zawarta jest w różnych aktach prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.), przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (por. wyrok NSA z 25.05.2017 r., II OSK 2462/15). Powyższe kwestie reguluje zresztą nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - art. 22 ust. 1 i ust.

3. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Materia ta została zatem wystarczająco uregulowana w przepisach rangi ustawowej.

Wskazać więc trzeba, że analizowany zapis Regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, która zezwala na nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

10. Przepis § 25 Regulaminu stanowi, że: "W przypadku zanieczyszczenia terenu nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi od zwierzą gospodarskich należy je uprzątnąć.". Powyższa materia została uregulowana już w cyt. wcześniej przepisach Kodeksu wykroczeń (art. 91 i art. 145). Przepisy te zostały dodatkowo przez radę miejską zmodyfikowane. Ponadto zapis ten dotyczy również terenów prywatnych, co z przyczyn, o których była już mowa wcześniej, jest niedopuszczalne.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 6, § 19, § 20, § 21, § 22 i § 25 Regulaminu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ppsa.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.