Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Burmistrz T. odmówił A. K. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. K..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o ile – zgodnie z ustaleniami rodzinnego wywiadu środowiskowego - skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem, to jest ona jednak sprawowana wespół z jego matką (żoną niepełnosprawnego), która z uwagi na stan zdrowia nie może wykonywać czynności przewracania lub podnoszenia chorego. Organ stwierdził nadto, że żona niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym występuje negatywna przesłanka przyznania skarżącemu świadczenia, opisana w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."). Wskazał też, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub – w przypadku osoby uczącej się – nie później niż do ukończenia przez nią 25 roku życia, tymczasem niepełnosprawność ojca skarżącego po tym okresie (w 2008 roku).
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1, ust. 1 pkt 4, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. była nieprawidłowa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie. Odmowa ta jednak jest, w ocenie organu odwoławczego, zasadna z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., albowiem niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ wskazał jednocześnie, że obowiązek małżonki niepełnosprawnego wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna, i tylko stwierdzenie okoliczności legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzasadniałoby uznanie tego obowiązku po stronie syna, a w konsekwencji przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię będącą skutkiem niewłaściwego niezastosowania art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP,
- - art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z 11 września 2020 r. współmałżonki niepełnosprawnego, podczas gdy okoliczności wynikające z tego dokumentu maja istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy wymagane były w sprawie wiadomości specjalne,
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w całości i nieorzeczenie co do istoty sprawy.
Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że małżonka niepełnosprawnego z uwagi na swój stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem W sprawie zachodzi zatem sytuacja opisana w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w której po stronie skarżącego powstaje obowiązek alimentacyjny względem ojca z uwagi na to, że wypełnianie go przez osobę zobowiązana w pierwszej kolejności jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zarzucono, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku legitymowania się przez małżonkę niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie biorąc pod uwagę jej złego stanu zdrowia potwierdzanego pominiętym zaświadczeniem lekarskim, a nadto nieprzeprowadzając w sytuacji wymagającej wiadomości specjalnych dowodu z opinii biegłego. W skardze powołano szereg orzeczeń sądowych zwracających uwagę na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano), tj. pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadmienić w tym miejscu należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Burmistrza T. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Organ odwoławczy sanował uchybienie pierwszoinstancyjne i wyczerpująco odniósł się do powyższej problematyki zasadnie wytykając organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Ocenę prawna w tym zakresie wyrażoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji Sąd w całości podziela, zatem nie ma już potrzeby szerszego odnoszenia się do niej, również z tego względu, że oś sporu przeniosła się na problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Wydane w sprawie rozstrzygnięcie skarżący zakwestionował, wskazując na pominięcie okoliczności, że żona jego niepełnosprawnego ojca nie jest w stanie się nim zajmować, skoro sama jest osobą chorującą.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz spowodowana tym rezygnacja z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 - dalej "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
Z powyższym koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się w tym kontekście do twierdzeń skarżącego wywodzącego swoje uprawnienie z art. 132 k.r.o. Sąd stoi na stanowisku, że przepis ten nie może stanowić podstawy do uwzględniania okoliczności dotyczących stanu zdrowia współmałżonka, ponieważ przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., odnoszący się do k.r.o., wespół z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odczytywać należy jako lex specialis wobec art. 132 k.r.o. Precyzyjnie reguluje on bowiem kwestię podstawy ustaleń w zakresie oceny stanu zdrowia zobowiązanej alimentacyjnie w dalszej kolejności, oraz administracyjnoprawną konsekwencję jej (tej podstawy – orzeczenia lekarskiego) istnienia, lub nieistnienia. W tym też zakresie, z kategorii okoliczności powodujących niemożliwość lub nadmierne trudności w wykonaniu obowiązku alimentacyjnego zobowiązanego w pierwszej kolejności, w kontekście świadczeń pielęgnacyjnych, wyłączyć należy te dotyczące stanu zdrowia.
W obliczu jasnej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wywodzenie tych okoliczności z uregulowań k.r.o. stanowiłoby o dokonaniu wykładni tego przepisu sprzecznej z jego istotą. Zauważyć też należy, że członek rodziny, który ze swojego stanu zdrowia wywodzi ten skutek prawny, iż obowiązek alimentacyjny przechodzić ma na osobę spokrewnioną następną w kolejności, ma odpowiednie instrumenty prawne do potwierdzenia takiego stanu rzeczy w sposób formalny – właśnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Subiektywna ocena czy to członka rodziny zobowiązanego w pierwszej kolejności, czy strony wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, czy zwłaszcza organu rozpoznającego sprawę, nie może być tutaj decydująca.
Stosowanie zatem do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ani organ administracji, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 – dostępny jw.).
Sąd dostrzega konieczność ustrzeżenia się od mechanicznej subsumpcji okoliczności faktycznych sprawy do dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z pominięciem oceny czynników występujących po stronie wnioskodawcy mających bezpośredni wpływ na możliwość sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności (małżonka), w sytuacji nielegitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym też zakresie zgodzić się należy z tezą akcentowaną przez skarżącego, że w konkretnych, indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe nadzwyczajne sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej cytowanych przepisów, w zgodnie z przepisami Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1622/15, wyroki WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, z 12 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 28/20 - dostępne j.w.).
Do takich sytuacji można zaliczyć chociażby starczą niedołężność małżonka, jego bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej lub w zakładzie karnym. W sytuacji jednak – tak jak w niniejszej sprawie – kiedy jedyną okolicznością podnoszoną przez wnioskodawcę jest ta dotycząca stanu zdrowia osoby zobowiązanej alimentacyjnie w pierwszej kolejności, nie ma przestrzeni do rozpoznania sprawy przez organ z uwzględnieniem innych obiektywnych uwarunkowań mogących mieć wpływ na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności.
Zarzut naruszenia przez organ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest zatem w ocenie Sądu chybiony.
Nie zasłużył na uwzględnienie również zarzut skarżącego dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej współmałżonki osoby niepełnosprawnej na okoliczność niemożności sprawowania przez nią opieki nad mężem z uwagi na jej zły stan zdrowia (skarżący powołał tutaj zaświadczenie lekarskie lekarza medycyny ogólnej i rodzinnej oraz chorób wewnętrznych z dnia 11 września 2020 r. – k. 7 akt adm.) Powtórzyć należy, że skoro ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to żadne inne środki dowodowe (dokumentacja medyczna, oświadczenia stron, opinia biegłego) nie mogą być uznane za równoważne temu orzeczeniu, tudzież je zastępujące.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do konieczności przeprowadzenia przez organ, w jego sprawie, dowodu z opinii biegłego lekarza. Przewidziany w art. 84 § 1 k.p.a. instrument procesowy organ jest uprawniony jest wykorzystać w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, nie będąc jednak do tego zobowiązanym w każdym przypadku ("organ może"). W kontekście rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że specjalistyczna kwestia stanu zdrowia współmałżonka niepełnosprawnego rozstrzygana winna być szczególnym orzeczeniem lekarskim, wydawanym w odrębnym postępowaniu, które – jak już wskazano – współmałżonek może uzyskać, i z którego skarżący mógłby następnie wywodzić uprawnienie do spornego świadczenia. Podkreślenia wymaga, ze uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga inicjatywy strony w tym zakresie.
Podsumowując - koniecznym warunkiem uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem jest wykazanie, że żona ojca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem żona ojca skarżącego takiego orzeczenia nie posiada, a w sprawie nie podniesiono żadnych innych okoliczności mając wpływ na stwierdzenie innej obiektywnej przeszkody sprawowania przezeń opieki nad niepełnosprawną, zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia wymaga, ze przedmiotowe świadczenie jest uzależnione od zaistnienia ściśle określonej sytuacji, kiedy to z uwagi na obiektywne okoliczności nie istnieje inna możliwość wsparcia i opieki osoby o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, niż rezygnacja z zatrudnienia (i tym samym pozyskiwania środków na zaspokojenie potrzeby życiowych) przez osobę zapewniająca tę stałą opiekę.
W sytuacji zatem gdy w rodzinie jest więcej osób także zobowiązanych do alimentacji w bliższym i dalszym stopniu, to do nich należy zorganizowanie i zapewnienie stosownej opieki bliskiej osobie niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem świadczeniem przyznawanym osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Nie może być ono także traktowane, w świetle obowiązujących przepisów, jako co do zasady świadczenie pieniężne dla bliskich każdej osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym - sprawujących nad nią opiekę. Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności w regulacją art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew zarzutom skargi w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd oddalił skargę.