Uzasadnienie
J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy (po wznowieniu postępowania) uchylenia decyzji z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w budynku na terenie położonym przy ul. R. [...] /A. [...] w T. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej:
Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia G. i R. M. na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku na działce nr [...] położonej przy ul. R. [...] /A. [...] w T. W dniu [...] stycznia 2007 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej J. P. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją. We wniosku skarżąca wskazała, że przy wydawaniu decyzji została pominięta jako strona postępowania.
Decyzją z [...] lutego 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta T., wskazując na art. 145 § 1, art. 148, art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania i uznania wnioskodawczyni za stronę w stosunku do ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i G. M. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że przepis art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazuje krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu obszar oddziaływania dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje jedynie działkę inwestora nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że usytuowanie drugiego wjazdu na działkę nr [...], w pobliżu granicy z jej działką spowoduje, iż jej dom (obecnie w budowie) położony na działce nr [...] znajdzie się w niekorzystnym oddziaływaniu i cały ruch pojazdów, w tym dowóz materiałów budowlanych na budowę czy ewentualne prowadzenie działalności gospodarczej, usytuowanie miejsc postojowych odbywać będzie się pod jej oknami.
Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wywód prawny dotyczący stosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stosunku do tak przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego definicji strony wprowadzono przepis szczególny precyzujący krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisem tym jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, uznał, że strefa oddziaływania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamyka się w granicach działki nr [...], na której ta inwestycja jest usytuowana. W związku, z tym przymiot strony w niniejszej sprawie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Ww. decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez J. P. do Sądu, który to wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 451/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...]. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podmiotowych przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia postępowania administracyjnego, a ocena czy J. P. w pierwotnym postępowaniu przysługiwał przymiot strony powinna być dokonana we wznowionym postępowaniu, w którym oceniane byłyby merytoryczne argumenty, na które powołuje się wnioskodawczyni. Ocena ta została dokonana przed wznowieniem postępowania a zatem z naruszeniem reguł procesowych.
Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] wznowił postępowanie administracyjne.
Decyzją z [...] października 2008 r., Nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2006 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej G. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku uznając, że działka nr [...] należąca do J. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce nr [...] położonej przy ul. R. [...] /A. [...], tym samym J. P. nie może być uznana za stronę postępowania. Organ stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie zachowano przewidziane właściwymi przepisami odległości od granicy działki.
Ponadto inwestor oświadczył, że nie przewiduje dodatkowych miejsc postojowych w północnej części działki a przewidziane dodatkowe miejsca postojowe dotyczą pasa drogowego ul. R. a nie działki [...]. Na wykonanie 2 zjazdów z ul. R. i A. inwestor uzyskał zgodę Miejskiego Zarządu Dróg w T. a garaż i pojemnik na odpady nie były objęte pozwoleniem na budowę.
Odwołując się od powyższej decyzji J. P. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2006 r. narusza jej interes prawny poprzez uniemożliwienie dalszej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołująca ponownie podniosła, że usytuowanie drugiego wjazdu na działkę nr [...], w pobliżu granicy z jej działką spowoduje, iż jej dom (obecnie w budowie) położony na działce nr [...] znajdzie się w niekorzystnym oddziaływaniu i cały ruch pojazdów, w tym dowóz materiałów budowlanych na budowę czy ewentualne prowadzenie działalności gospodarczej i usytuowanie miejsc postojowych odbywać będzie się pod jej oknami. Zdaniem odwołującej się w projekcie zatwierdzono też miejsca postojowe dla samochodów przy granicy działki. Odwołująca zarzuciła również, że organ zatwierdził niekompletny projekt budowlany.
Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc, że na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r. jednoznacznie wynika, iż organ I instancji udzielił G. i R. M. wyłącznie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku. Nie udzielił pozwolenia na budowę żadnego zjazdu, bowiem nie posiadał dokumentacji w tym zakresie. Dlatego też, skoro skarżąca domaga się uchylenia decyzji z powodów, które nie były nią objęte organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie i odmówił uchylenia decyzji.
W skardze wniesionej do Sądu J. P. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...], zarzucając naruszenie jej interesu prawnego poprzez uniemożliwienie dalszej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. R. [...] w T. (pomimo, iż jak twierdzi uzyskała jej pozwolenie na budowę), z uwagi na wadliwe usytuowanie miejsc postojowych na działce nr [...] - przy granicy działki.
Ponadto podkreśliła, że organ zatwierdził niekompletny projekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 145 i nast. kpa, regulujących postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, ale z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tylko na żądanie strony. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy, rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 kpa. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną, czy został on złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a kpa. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem w/w przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 kpa, a następnie przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ na podstawie art. 149 § 3 kpa, zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania.
Skoro J. P. wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa i we wniosku powołała ustawowe podstawy wznowienia, prawidłowo organ I instancji wznowił postępowanie. Ponieważ jedną z powołanych podstaw było to, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), organy po wznowieniu postępowania istnienie tej podstawy badały i w świetle zgromadzonego materiału w sposób prawidłowo ustaliły, że faktycznie ta podstawa wznowieniowa nie zachodzi. J. P. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym status strony jej nie przysługiwał. Jak trafnie wskazał Wojewoda [...], kwestię legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa.
Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 tej samej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających w związku z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. J. P. nie jest żadną z osób wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Ponieważ przedmiotem pozwolenia na budowę jest dom jednorodzinny wolno stojący o wysokości 7, 77 m, którego usytuowanie na działce nie narusza przepisów techniczno budowlanych, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że w żaden sposób obiekt ten nie będzie ograniczał skarżącej w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości. Prawidłowo więc organ ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki inwestorów.
Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że J. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, nie zachodzi podstawa wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takiej zaś sytuacji organy zwolnione były z badania, czy zachodzą inne podstawy wznowieniowe oraz dokonania ponownego badania sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę wydanego dla właścicieli działki sąsiedniej.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, iż okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. nastąpiła wyłącznie z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem organy orzekające o wznowieniu postępowania dokonały oceny przesłanki wznowienia przed wznowieniem postępowania, które powinny być ocenione merytorycznie dopiero po wznowieniu postępowania.
Należy podkreślić, że badanie czy danemu podmiotowi powinien przysługiwać status strony musi odbywać się w zakresie, którego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją w określonym kształcie. Nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w zakresie który nie był objęty treścią decyzji. Organ nie rozstrzygał o usytuowaniu miejsc postojowych i zajazdów, zatem te okoliczności nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego skarżącej i tym samym być uwzględnione jako przesłanka wznowienia w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z instalacją gazową. Przedmiotem bowiem tego postępowania jest tylko ustalenie czy zgłaszający się podmiot został niesłusznie pominięty w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku.
Nie można czynić zarzutu, tak jak wskazuje skarżąca – wadliwego posadowienia miejsc parkingowych, posadowienia zjazdu, bowiem nie były one objęte decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Bez doprowadzenia do skutecznego wznowienia postępowania, otwierającego drogę do badania legalności decyzji, której wniosek dotyczył, nie ma też podstaw do kwestionowania kompletności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ppsa.