Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił przyznania skarżącej E. R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji matką – B. L. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r.").
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, zrezygnowała z pobierania renty rolniczej, a sprawowana opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO stwierdziło, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne ze względu na posiadanie przez nią prawa do renty rolniczej, co stanowi przesłankę negatywną możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, wprost i jednoznacznie wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Pokreśliło, że wstrzymanie wypłaty świadczenia rentowego nie ma w sprawie znaczenia, gdyż ww. przepis jednoznacznie stanowi, że negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest samo posiadanie "ustalonego prawa do renty", bez względu na to czy jest ono aktualnie faktycznie wypłacane. Zaznaczyło przy tym, że brak jest przepisów prawa umożliwiających przyznanie wnioskodawcy świadczenia wyższego (świadczenia pielęgnacyjnego) z zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty), jak też możliwości kompensowania wysokości renty do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.
Podkreśliło też, że świadczenie pielęgnacyjne jest skierowane do osób aktywnychch zawodowo, a także że w drodze wykładni nie można tworzyć nowej normy prawnej. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w sprawie nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Na powyższą decyzję E. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powołując się na sprawowaną opieką nad matką oraz wstrzymanie wypłaty renty rolniczej na mocy decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2022 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżąca poinformowała o ponownym ustaleniu stronie wysokości renty rolniczej, przesyłając do Sądu kopię decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
W następstwie wydanej przez SKO decyzji, sporna stała się w sprawie wyłącznie kwestia dopuszczalności przyznania skarżącej jako opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez nią prawa do renty rolniczej, gdyż odnośnie wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b uśr, SKO wskazało na brak podstaw do jej zastosowania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, które to stanowisko należy w całości podzielić wraz z zaprezentowaną przez SKO argumentacją.
Istoty sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przedmiotowe świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad matką B. L., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] czerwca 2018 r., stwierdzającym trwałą niezdolność badanej do samodzielnej egzystencji od [...] czerwca 2018 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] maja 2022 r. ustalające prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, którym to uznano skarżącą za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do kwietnia 2024 r., nie stwierdzając niezdolności badanej do samodzielnej egzystencji.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] października 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty skarżącej od dnia [...] listopada 2022 r. renty rolniczej. W toku postępowania sądowego skarżąca przedłożyła decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2023 r. o ponownym ustaleniu stronie wysokości renty rolniczej.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.
Mając na względzie rodzaj przysługującej skarżącej uprawnia (renta rolnicza) należy w pierwszej kolejności podnieść, że nie wyklucza ono automatycznie możliwości uznania skarżącej za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sam fakt stwierdzenie uzyskiwania renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie oznacza bowiem utraty zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy, jako że podstawą przyznania renty rolniczej jest utrata zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, a to nie jest tożsame z brakiem zdolności do podjęcia pracy innej niż wykonywana w gospodarstwie rolnym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 188/22; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt. I OSK 1726/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1081/20 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Dlatego też okoliczność ta, tj. zdolności i możliwości podjęcia zatrudnienia oraz kwestia nieczynienia tego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę uprawnioną do renty rolniczej, wymaga zawsze indywidulanego ustalenia w konkretnych okolicznościach danej sprawy, czego w sprawie zaniechano, a co stanowi istotną wadliwość wydanych decyzji.
Kolejną kwestią do której należało się w sprawie odnieść, a która stanowiła wprost wskazaną przez SKO przyczynę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jest to czy skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do reny czy emerytury.
Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie utrwalił się pogląd wskazujący na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury, renty czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez skarżącą wynosiło 2119 zł i zgodnie z ustaleniem SKO jest wyższe od przysługującego skarżącej świadczenia rentowego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne jw.).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu problem zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalnego czy rentowego powinien być rozwiązany poprzez umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego z tych świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego czy rentowego, a nie – z uwagi na związane z tym problemy prawne - poprzez wyrównaniem różnicy pomiędzy tymi świadczeniami (patrz wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępne jw.).
Wskazać należy w związku z tym, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2022, poz. 933 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2).
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Nie ma zaś przepisu regulującego w sposób odpowiedni zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Jedynym przepisem odnoszącym się do tych dwóch świadczenia jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy i dyrektywy wykładni systemowej, Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach NSA, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę / emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty. Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do renty (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej bowiem sytuacji zawieszenie prawa do renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która wówczas – wbrew stanowisku SKO - wiązana być musi nie z samym prawem do renty, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1080/21; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organy pomocowe, wykonując obowiązki wynikające z art. 9 i art. 79a kpa, powinny poinformować strony postępowania.
W realiach niniejszej sprawy skarżąca już wraz z wnioskiem o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przedłożył do organu pomocowego decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] października 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty od dnia [...] listopada 2022 r. renty rolniczej. Wobec tego, skoro jak wykazano, negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyczerpuje okoliczność realizacji prawa do renty rolniczej, to tym samym w sytuacji zawieszenia prawa do renty i wstrzymania jej wypłaty, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sama okoliczność posiadania prawa do renty rolniczej, w sytuacji braku realizacji tego prawa w postaci wypłaty świadczenia, nie może stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania danego świadczenia.
Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność stwierdzenia posiadania uprawnienia do renty rolniczej, uznać należy zatem za naruszającą prawo (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z wykonywania pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając okoliczność ponownego ustalenia skarżącej wysokości renty rolniczej oraz mając na względzie powyższą wykładnię prawa materialnego i wskazanie Sądu, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wiązana być musi nie z samym prawem do renty, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia, powinny przede wszystkim poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia renty rolniczej skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego w tym zakresie, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając że organ I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a SKO na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie przyjęło, że sama okoliczność prawa do renty rolniczej skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nieprawidłowo jedynie z tej przyczyny odmówiło przyznania skarżącej wnioskowego świadczenia, nie ustalając czy w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.