Uzasadnienie
Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 205 oraz art.454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), po rozparzeniu wniosku Gminnej Spółki Wodnej w K. ustalił wobec J. Z. - właściciela działki ewid. nr [...] obr. ewid. L., gmina K. - obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w K. w wysokości 193,50 zł rocznie, w związku z korzystnym oddziaływaniem sieci urządzeń melioracyjnych na dz. ewid. nr [...] obr. ewid. L., w terminie do dnia 30 listopada każdego roku kalendarzowego. Spółka Wodna w K. do 1 marca każdego roku kalendarzowego, zobowiązana natomiast została do przekazania J. Z. wykazu prac, do których zobowiązany jest z tytułu niniejszego świadczenia na rzecz Spółki, z podaniem ich wartości, określonej na podstawie kosztorysu wykonanego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie przedmiotowej działki występują urządzenia melioracji wodnych. Działka w całości objęta jest obszarem zmeliorowanym poprzez drenowania.
Zgodnie art. 205 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki, natomiast w myśl art. 454 cyt. ustawy, jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki, natomiast wysokość i rodzaj tych świadczeń, ustala, w drodze decyzji, starosta. Przy zastosowaniu przepisu art. 454 Prawa wodnego istotne jest stwierdzenie, czy występuje odnoszenie korzyści, a nie mierzenie skali tej korzyści. O ile zgodnie z treścią art. 205 Prawa wodnego obowiązek prowadzenia prac nakładany jest stosownie do odnoszonych korzyści, to konstrukcja art. 454 wskazuje, że w przypadku odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej bądź w przypadku przyczyniania się do zanieczyszczania wody, spółka wodna może ubiegać się o ustalenie przez starostę wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz tejże spółki.
W sprawie bezsporne było, że urządzenia melioracyjne, funkcjonujące na terenie przedmiotowej działki, są administrowane i utrzymywane przez Gminną Spółkę Wodną w K., a jej właściciel nie jest jej członkiem. Członkowie spółki wodnej wnoszą na jej rzecz corocznie składkę członkowską - w 2019 r. wynosi ona 45 zł/ha. Wobec powyższego Starosta postanowił o ustaleniu świadczeń dla właściciela nieruchomości w takiej samej wysokości jak składka dla członków Gminnej Spółki Wodnej w K. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia Staroście B. Odwołanie uzasadnił faktem, że w toku postępowania nie wykazano w żaden sposób, że istnieją urządzenia melioracyjne, które mają pozytywny wpływ na jego działkę oraz na uprawiane na niej rośliny. Powołane w decyzji urządzenia melioracyjne były niekonserwowane od kilkudziesięciu lat i są niesprawne. Z opinii biegłego nie wynika, że wyżej wymienione urządzenia są sprawne. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono jego wniosków dotyczących konserwowania i naprawy urządzeń przeze niego na działce [...] oraz studni i rowu na działce sąsiedniej.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła również Gminna Spółka Wodna w K., która podkreśliła, że świadczenie w formie rzeczowej jest dla niej uciążliwe, a przekazanie wykazu prac do dnia 1 marca każdego roku jest niemożliwe ze względu na zmienność warunków atmosferycznych. W związku z powyższym Spółka wskazała, że bardziej korzystna jest forma pieniężna świadczenia, a w szczególnych przypadkach istnieje możliwość rozłożenia świadczenia na raty.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 197 ust. 1, art. 205, art. 206, art. 441, art. 462 ust. 1 ust. 1 i art. 454 ust. 1, 2, 3 ustawy - Prawo wodne oraz art. 138 § 2 i art. 28 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spółki wodne oraz związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami (art. 441 ust. 1 Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 205 Prawa wodnego, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. W myśl art. 454 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2). Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 3).
Kolegium zwróciło uwagę, że zarówno przy ustaleniu świadczenia o charakterze niepieniężnym jak i pieniężnym z art. 454, muszą być spełnione następujące warunki:
korzystanie z urządzenia spółki (rów), wyliczenie kosztów spółki musi być realnym kosztem konserwacji rowu oraz ustalenie proporcji wynikającej z powierzchni gruntu chronionego przez działające urządzenie melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyść z tego tytułu.
W orzecznictwie przyjęło się, że wydanie decyzji na podstawie ww. przepisów winno odnosić się do instytucji bezpodstawnego wzbogacenia uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Konstrukcja bezpodstawnego wzbogacenia zapewnia realizację zasady uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego, wyrażonej w art. 7 kpa.
Przepisy Prawa wodnego nie określają sposobu ustalenia wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej ponoszonego przez osobę nie będącą jej członkiem za korzyści odnoszone z urządzeń melioracji wodnej. W związku z powyższym należy uznać, że organ musi podjąć wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim wysokości poniesionych przez spółkę kosztów i nakładów związanych z utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracyjnych tak, by nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów kpa, a w tym celu spółka powinna wskazać, jakie nakłady i koszty poniosła na utrzymanie oraz eksploatację urządzeń melioracji wodnych, z których zainteresowany odnosi korzyści.
Ponadto w odniesieniu do świadczeń ustalonych w zaskarżonej decyzji, Kolegium zwróciło uwagę, że mogą być one ustalone tylko raz po wykonaniu prac, za faktycznie wykonaną pracę. Nie ma podstaw do obciążania podmiotu niebędącego członkiem spółki wodnej co roku kosztami robót konserwacyjnych, albowiem dotyczy to kosztów poniesionych faktycznie przez spółkę, a koszty te w określonej wysokości spółka poniosła raz.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Kolegium uznało, że Starosta B. nie uczynił zadość powyższym obowiązkom i nie udowodnił spełnienia warunków do ustalenia świadczeń, i to zarówno o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym.
Niewątpliwie również w przedmiotowym przypadku, Spółka Wodna powinna przedłożyć dokumenty zlecające prace, dokumenty potwierdzające wykonanie prac oraz dowód potwierdzający wysokość opłaty za wykonane usługi. Opłata powinna bowiem być odzwierciedleniem kosztów usługi za konkretnie wykonane prace na rzecz tego odcinka rowu, w danym roku. Nie jest to iloczyn stawki ustalonej na konserwację dla członków spółki w powierzchni gruntów. Podstawą do rzetelnego ustalenia wysokości świadczenia dla podmiotu nieobjętego działalnością spółki wodnej powinna być zatem dokumentacja potwierdzająca wykonanie prac i poniesionych kosztów, a ustalenie wysokości świadczenia musi odnosić się do konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia - art. 405 Kodeksu cywilnego.
Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę na to, że zgodnie z treścią wpisu w dziale II księgi wieczystej [...], prowadzonej dla działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, właścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. i J. małżonkowie Z. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Potwierdza to również uproszczony wypis z rejestru gruntów. Starosta B. pominął w zupełności w weryfikowanym postępowaniu A. Z., nie uznając jej za stronę postępowania, a tym samym uczynił wbrew przepisom postępowania - art. 28 kpa. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16.09.2019 r., II SA/Gl 1086/19, - "Postępowanie administracyjne nie może się toczyć z udziałem tylko niektórych stron. Ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa.
Jest to bowiem nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa - naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 kpa, poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych."
W ocenie SKO Starosta B., nie dysponując kompletnym dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac i wysokość poniesionych kosztów oraz nie ustalając właściwie kręgu stron postępowania, dokonał naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne. Wykazane uchybienia, w szczególności pominięcie strony postępowania oraz brak potwierdzenia wykonanych prac i ich faktycznych kosztów wskazują jednoznacznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji, po pierwsze prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie uzyskanie kompletu dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac i wysokość poniesionych kosztów zgodnie z powyższymi wytycznymi. Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dopiero na ustalenie odpowiedniego świadczenia, w sposób pozwalający odnieść jego wysokość do rzeczywistej wysokości kosztów poniesionych przez Gminną Spółkę Wodną w K. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła Gminna Spółka Wodna w K., zarzucając jej:
naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.:
art. 28, art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące chybionym uznaniem, że Starosta B. naruszył powyższy przepis, ponieważ przeprowadził postępowanie z pominięciem A. Z., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brała ona udział w postępowaniu i zapoznała się z aktami sprawy;
art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że Starosta B. nie dysponował w sprawie dokumentacją potwierdzającą wykonanie prac i wysokość poniesionych kosztów, podczas gdy Starosta dysponował prawidłową dokumentacją pozwalającą na ustalenie wysokości świadczenia należnego spółce;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że świadczenie należne spółce winno być comiesięcznie indywidualnie wyliczane w odniesieniu do dokonanych czynności, podczas gdy treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że korzyścią jest ciągłość zapewnienia sprawności tychże urządzeń, spółka jest odpowiedzialna za zapewnienie sprawności urządzeń bez względu na dokonane w tym celu czynności,
Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezspornym w niniejszym postępowaniu pozostaje fakt, że na nieruchomości znajdują się urządzenia - drenowania oraz studnia, które na gruncie art. 197 ust. 1 Prawa wodnego stanowią urządzenia melioracji wodnej.
Przepis art. 454 ust. 1 Prawa wodnego co prawda nie precyzuje sposobu wyliczenia świadczeń, niemniej oczywistym jest, że w przypadku świadczeń pieniężnych, świadczenia te nie powinny odbiegać wysokością od świadczeń ponoszonych normalnie za tożsame usługi świadczone przez spółkę przez osoby, które pozostają jej członkami. Wyliczenie tychże świadczeń nie powinno również stać w sprzeczności z treścią statutu spółki wodnej. Nie sposób zatem uznać, że przyjęcie przez Starostę wysokości świadczenia na rzecz Spółki w takiej samej wysokości, jaką ponoszą za tożsame usługi członkowie Spółki, byłoby jakkolwiek błędne. Wysokość opłaty za usługi świadczone przez Spółkę ustalana jest rokrocznie w formie uchwały, albowiem niemożliwym jest, aby Spółka comiesięcznie przekazywała każdemu właścicielowi wykaz prac. Zakres prac i możliwość ich wykonania przez Spółkę uzależnione są bowiem od zmiennych warunków atmosferycznych, których Spółka nie jest w stanie przewidzieć.
Istotą sprawy i obowiązkiem Spółki jest dbanie o to, aby urządzenia melioracyjne były sprawne. Gwarancja sprawności urządzeń to korzyść, którą odnosi właściciel działki. Dzięki temu, że urządzenia działają prawidłowo, na nieruchomości nie zalegają wody opadowe i nie psują np. plonów. Zważyć należy, że ze względu na warunki atmosferyczne zakres prac pracowników Spółki jednego miesiąca będzie większy, a drugiego zakres ten będzie mniejszy, albowiem wykonywanie prac w większym zakresie nie będzie konieczne dla utrzymania sprawności urządzeń. Z tego też względu logicznym jest przyjęcie przez Spółkę jednej stawki za świadczone usługi dla wszystkich właścicieli.
Co więcej, czynności te (konserwację, czyszczenie urządzeń) wykonują pracownicy Spółki własnymi siłami. Spółka nie korzysta w tymże zakresie z jakichkolwiek usług "podmiotów zewnętrznych", nie podzleca tychże czynności. Wobec powyższego, jako że Spółka wykonuje czynności samodzielnie, ma prawo jako wykonawca do samodzielnego ustalenia stawki za ich wykonanie.
W rezultacie, w zakresie, w jakim Starosta B. przyjął "świadczenie na rzecz spółki" w rozumieniu treści art. 454 ust. 1 Prawa wodnego jako świadczenie w takiej samej wysokości jak ponoszone przez członków Spółki za tożsame usługi, należy uznać za rozumowanie słuszne i zgodne z zasadami logiki. Równolegle, niewykonalnym jest przedkładanie przez Spółkę comiesięcznie wykazu planowanych czynności ze względu na zmienne warunki atmosferyczne.
Ze strony organu doszło do naruszenia art. 454 ust. 1 Prawa wodnego poprzez dokonanie błędnej wykładni treści tegoż przepisu i chybione przyjęcie, że świadczenia, o których mowa w niniejszym przepisie, odpowiadają każdorazowym kosztom za wykonane usługi, podczas gdy Spółce należne jest świadczenie z tytułu nie wykonanych czynności, a korzyści, którą odnosi właściciel działki. Korzyścią, jaką właściciel odnosi, jest gwarancja ciągłości sprawności urządzeń melioracyjnych. Z tego też względu Spółce należne jest świadczenie za gwarancję sprawności urządzeń, a nie poszczególne czynności, które to świadczenie nie powinno odbiegać od tego, które ponoszą członkowie Spółki za tożsame czynności.
W związku z powyższym nie sposób uznać, że Starosta w celu ustalenia wysokości comiesięcznego świadczenia nie dysponował wystarczającą dokumentacją. Starosta dysponował bowiem w niniejszej sprawie pełną i wystarczającą dokumentacją pozwalającą ustalić wysokość świadczenia na rzecz Spółki (uchwałą Spółki co do wysokości opłaty za świadczone usługi za ha w 2019 r.). W rezultacie nie doszło do naruszenia art. art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem SKO jakoby Starosta B. przeprowadził postępowanie z pominięciem A. Z. Jak wynika bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego, brała ona udział w niniejszym postępowaniu, wiedziała czego dotyczy i na jakim jest etapie (stawiła się w Wydziale Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, gdzie zapoznała się z aktami sprawy i złożyła oświadczenie do protokołu). W rezultacie, organ w sposób chybiony uznał, że doszło do naruszenia art. 28 czy też art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sytuacji, gdy strona faktycznie brała udział w postępowaniu i wypowiedziała się w sprawie.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa (który zastosowało SKO), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywająco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa.
W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 454 Prawa wodnego, zgodnie z którym: "Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki (ust. 1). Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2)". Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, w jakiej wysokości należność pieniężną winien ponosić właściciel nieruchomości, a konkretnie -czy jej wysokość może zostać ustalona w wysokości składek, które uiszczają członkowie Skarżącej spółki wodnej. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko SKO.
W wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki".
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. W świetle podstawowego przepisu w tym zakresie - art. 405 Kodeksu cywilnego, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Może ona powstać w wyniku działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli, z jego dobrą lub złą wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody. Korzyść musi mieć wartość majątkową, możliwą tym samym do określenia w pieniądzu (np. zaoszczędzenie niezbędnych wydatków, nieodpłatne skorzystanie z cudzych usług lub rzecz, uzyskanie określonej sumy pieniężnej).
Jest to więc wartość zwiększająca majątek wzbogaconego bezpośrednio lub, jak to ma miejsce w razie oszczędzania koniecznego wydatku, w sposób pośredni. Korzyść majątkowa musi być uzyskana kosztem innej osoby. Nie oznacza to, że określona wartość musi wyjść z jej majątku. Oznacza to istnienie równoległego powiązania pomiędzy wzbogaceniem po jednej stronie, a zubożeniem - po drugiej, chociaż nie muszą to być zawsze wartości jednakowe. Podkreśla się także, że korzyść, w rozumieniu nadawanym w polskim języku powszechnym oznacza pożytek, zysk, uzyskany zależnie lub niezależnie od woli podmiotu, który uzyskuje przysporzenie. Korzyść można odnieść "niechcący", tj. niezależnie o własnej woli lub własnego działania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2007 r., III SA/Po 498/07; wyroki WSA w Lublinie z 10.11.2011 r., II SA/Lu 516/11; z 11.10.2012 r., II SA/Lu 624/12; z 23.06.2015 r., II SA/Lu 983/14; J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 421).
Interpretując użyte w art. 454 ust. 1 pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.
Nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Co istotne jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki (por. wyrok NSA z 18.08.2017 r., II OSK 2914/15; wyroki WSA w Lublinie z 23.06.2015 r. w sprawach II SA/Lu 980/14, 981/14 i 983/14 oraz z 25.06.2015 r., II SA/Lu 982/14).
W odniesieniu do powyższego stwierdzić trzeba, że organ I instancji powinien ustalić, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu, jak i następnie odnieść te koszty do powierzchni działki, na którą korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych, za których utrzymanie, eksploatację i konserwację odpowiada spółka wodna.
Decyzja Starosty nie pozwala to na ustalenie motywów, którymi kierował się organ, a które zmierzają do obciążania także podmiotu niebędącego członkiem Spółki w takim samym wymiarze, jak jej członków. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie wyklucza takiego rozstrzygnięcia przepis art. 454 ust. 1 Prawa wodnego przy zastrzeżeniu, że ustalenie takiego świadczenia powinno jednak uwzględniać koszty ściśle związane z realizacją przez spółkę zadań statutowych. Ponadto ustalonych stawek tego świadczenia nie należy automatycznie przenosić na wysokość świadczenia, bez odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Należy także pamiętać, że podmiot, który nie jest członkiem spółki, nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma wpływu na to, jak będą wykorzystane uzyskane środki finansowe. Przyjęcie w całości stanowiska Spółki powodowałoby, że podmiot, który nie jest członkiem Spółki, ponosiłby także wszystkie inne koszty, które nie są jednak bezpośrednio związane z realizacją prac konserwacyjnych i na które nie miałby żadnego wpływu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.08.2017 r., II OSK 2941/15, LEX nr 2366771; wyrok NSA z 6.06.2017 r., II OSK 2522/15, LEX nr 2328726; wyrok NSA z 6.062017 r., II OSK 2674/15).
Jednocześnie wskazać przyjdzie, że, odnosząc wysokość świadczenia do wysokości składek ponoszonych przez członków spółki wodnej, organ pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy sposobu ustalenia tych składek i elementów kosztorysowych składających się na składki uchwalone dla członków spółki wodnej. Urządzenie melioracji wodnej jest często inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Ustawodawca jednakże w art. 454 ustawy nie wskazał zasady, zgodnie z którą w każdej indywidualnej sprawie świadczenia ponoszone przez osoby niebędące członkami spółki wodnej, które odnoszą korzyści z urządzeń tej spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, powinny odpowiadać wysokości składek członków tej spółki wodnej. Inny jest bowiem charakter i tryb ustalania obu świadczeń.
Zauważyć przyjdzie, że dla członków spółki wodnej ustalenie sztywnych stawek za konserwację urządzeń melioracji szczegółowej może być wygodniejsze, a nawet korzystniejsze, pomimo że nie zawsze musi odzwierciedlać faktycznie poniesionych w tym celu kosztów. Spółka podejmuje bowiem szereg działań statutowych, a zgodnie z art. 453 Prawa wodnego - wysokość składek członkowskich i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki wodnej w związku z działalnością tej spółki, a zasady ustalania wysokości tych składek i innych świadczeń mają być adekwatne do celów spółki (a nie do realnych kosztów konkretnego zadania); poza tym spółka ma prawo korzystać z pomocy finansowej państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 443), co zazwyczaj jest uwzględniane przez organy spółki przy ustalaniu wysokości składek i innych świadczeń jej członków.
Z powyższego wynika, że o ustalaniu tych należności nie muszą w każdym wypadku decydować wyłącznie koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, z reguły będą one stanowić wartość uśrednioną, uwzględniającą całokształt działalności spółki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12.10.2012 r., sygn. II SA/Lu 625/12 i z 25.05.2015 r. sygn. II SA/Lu 982/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.102015 r. II SA/Bd 664/15).
Oczywistym jest, że przy orzekaniu o nałożeniu na dany podmiot obowiązku zindywidualizowanego świadczenia, organ powinien zgromadzić w aktach sprawy materiał dowodowy umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych wykazujących zaistnienie przesłanek powstania tego obowiązku oraz rodzaj i rozmiar świadczenia. Oczywiście nie mogą być dowodami istnienia obowiązku zapłaty i jej wysokości, wyłącznie niezweryfikowane przez organ twierdzenia podmiotu uprawnionego do uzyskania świadczenia. Brak jest dostatecznych podstaw, aby bez dokładnej analizy okoliczności danej sprawy w prosty sposób uzależniać wysokość przedmiotowego świadczenia od uchwały spółki wodnej określającej wysokość składek ponoszonych przez jej członków. Obowiązkiem organów administracji jest podjęcie w tego rodzaju postępowaniach z urzędu stosownych czynności, w tym niewykluczone jest zlecenia sporządzenia stosownych analiz wodnoprawnych, lub własnej analizy wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych, ewidencji, map - dla ustalenia właściwych rozmiarów świadczeń pieniężnych.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Ponadto słusznie SKO wskazało, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć z udziałem tylko niektórych stron, zatem ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa. Jest to nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa - naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 kpa poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych (zob. wyrok NSA z 9.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2878/19). Uzupełnienie kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby bowiem, że wobec "nowych" stron nie zostałby spełniony wymóg zapewnienia im czynnego udziału przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24.10.2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).
W analizowanej sprawie Starosta pominął jako stronę postępowania współwłaścicielkę nieruchomości A. Z., której dotyczyło postępowanie.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej analizy i oceny zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Wskazane zaniechanie w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i inne istotne wady postępowania organu administracji pierwszej instancji (pominięcie jednej ze stron postępowania) skutkowały bowiem koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia istoty sprawy w tak znacznym zakresie, że ma to zdecydowanie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art.151 w zw. z art. 64b ppsa orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.