Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Burmistrz B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi i billboardem reklamowym na działkach nr ewid.[...] i [...]/1, położonych w obrębie ewidencyjnym Miasto B., gm. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zapadło ono po powtórnym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powziętej głównie ze względu na wady wniosku złożonego przez inwestora oraz wady prawne pierwszej decyzji w tym przedmiocie. Organ stwierdził, że - po uzupełnieniu braków wniosku i jego sprecyzowaniu - ponownie przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia wykazała, iż inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.
Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Organ wskazał, że w orzeczeniu decyzji zawarto warunki określone zgodnie ze stanowiskiem konserwatorskim, wynikające z pisma Kierownika Delegatury [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T., z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. (skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił jej ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wbrew dyspozycji § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm. dalej "rozporządzenie"), związanie decyzji z pismem innego organu (stanowiskiem konserwatorskim) bez podstawy prawnej do takiego działania, nierozważenie wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego w tym zakresie oraz organu wydającego decyzję, mylne przyjęcie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" – wprowadzenie dużej zabudowy handlowej w obszarze zabudowy mieszkaniowej sporadycznie uzupełnianej zabudową usługową, założenie budowy bliżej nieokreślonego w decyzji "murku oporowego" oraz wprowadzenie nieprecyzyjnego warunku "przeprowadzenia i wykonania zamierzenia w sposób zapewniający ograniczenie jego oddziaływania na środowisko" bez określenia zakresu ww. obowiązku.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia uchyliło punkt 2 podpunkt 4 lit. c decyzji organu I instancji, w punkcie drugim rozstrzygnięcia utrzymało zaś decyzję I instancji w pozostałym zakresie w mocy. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, szczegółowo opisując podstawę prawną decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz przyjęte w kontrolowanej decyzji parametry zamierzonej inwestycji. Stwierdził natomiast konieczność uchylenia zawartego w decyzji uregulowania dopuszczającego możliwość budowy murku oporowego. Wskazał, że nie jest możliwe hipotetyczne dopuszczenie możliwości budowy muru oporowego wobec braku określenia jego parametrów przez inwestora, dlatego jego realizacja wymagać będzie, w zastanej sytuacji procesowej, osobnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził po pierwsze, że inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, albowiem rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy – zamierzona inwestycja nie jest w ocenie organu sprzeczna z dotychczasową, w dominującym stopniu mieszkalną funkcją terenu, ale stanowi jej uzupełnienie. Organ wymienił też numery szeregu działek objętych obszarem analizowanym, na których realizowana jest funkcja usługowa i handlowa. Potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie linii zabudowy. Przytoczywszy treść § 4 rozporządzenia oraz ustalenia faktyczne dotyczące usytuowania budynków sąsiednich względem linii rozgraniczenia z drogą gminną, wskazał, że z analizy urbanistycznej wynika, iż ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych, zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068).
W ocenie organu takie określenie linii zabudowy jest uzasadnione, gdyż w przedmiotowej sprawie wystąpił przypadek niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Wskazał, że określono linię nieprzekraczalną w odniesieniu do drogi publicznej i zamierzony budynek nie musi do niej przylegać, nie została ona zatem – wbrew twierdzeniom odwołania – określona "na sztywno".
W odniesieniu do zarzutu braku spełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej organ odwoławczy wskazał, że pierwsza z działek inwestycyjnych (nr [...]) położona jest u zbiegu dróg gminnych ul. K. i ul. O., druga zaś (nr [...]/1) położona jest przy ul. O. – teren inwestycji posiada zatem dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej (ul. O. – działka nr [...]). W ocenie organu, skoro organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był jednocześnie właściwy do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, to wobec wydania decyzji pozytywnej przyjąć należy, iż zbadał on przesłanki spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, że brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do motywów, jakimi kierował się organ, nie może stanowić wystarczającej podstawy do kwestionowania spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej, zważywszy na bezpośrednie położenie działek inwestycyjnych przy takiej drodze i fakt, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają w tym zakresie także możliwość milczącego uzgodnienia.
Podniósł w tym zakresie również, że kwestia rzeczywistego dostępu do drogi publicznej będzie przedmiotem analizy w toku ewentualnego postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest w ocenie organu błędem wskazanie w decyzji I instancji informacji, że budowa zjazdu publicznego jest możliwa po otrzymaniu zgody zarządcy drogi – jest to obowiązek wynikający z przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że szczegółowe badanie wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odbywa się na etapie wydawania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.
Organ potwierdził prawidłowość zawarcia w warunkach zabudowy wytycznych organu konserwatorskiego, nie dostrzegł też podniesionej w odwołaniu sprzeczności decyzji w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji (jednej) i sztywnego określenia wysokości budynku. Wskazał, że wysokość kondygnacji nie jest określona przepisami prawa i zależy od typu budynku, w przedmiotowej zaś sprawie wysokość kondygnacji ograniczona została górną krawędzią elewacji frontowej oraz wysokością kalenicy. Wskazał wreszcie, że na etapie warunków zabudowy nie ma podstaw do bardziej szczegółowych, niż uczyniono to w zakwestionowanej decyzji, regulacji w zakresie ograniczonego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko oraz ochrony interesów osób trzecich.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi wydanie decyzji merytorycznej bez uprzedniego sporządzenia jej projektu przez osobę uprawnioną, brak dokonania uzgodnień z innymi organami administracji publicznej w trybie art. 106 k.p.a., brak wymaganych załączników do decyzji, niezgodność decyzji z wnioskiem inwestora oraz określenie warunków niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja, z uwagi na uchylenie jednego z elementów decyzji I instancji, stanowi decyzję reformatoryjną, a więc powinna zostać poprzedzona sporządzeniem projektu decyzji i przeprowadzeniem procedury uzgodnieniowej, a nadto powinna zawierać stosowne załączniki (część tekstowa i graficzna).
Podniósł, że granice obszaru analizowanego zostały określone w sposób dowolny, organ odwoławczy nie przeprowadził zaś samodzielnej analizy opierając się w tym zakresie na ustaleniach organu I instancji. Wskazał, że organ odwoławczy zmodyfikował żądanie inwestora co do muru oporowego, bez wezwania do ograniczenia zakresu wniosku.
Skarżący powtórzył zarzuty odwołania w zakresie błędnego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprawidłowego związania decyzji pismem organu współdziałającego (wojewódzkiego konserwatora zabytków), nierozważenie w decyzji kwestii wpływu lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Argumentując powyższe stwierdził, że linia zabudowy, w sytuacji uskoku linii tworzonej przez zabudowę sąsiednią, winna być określona zgodnie z § 4 ust. rozporządzenia jako kontynuacja linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego, po drugie nie wyjaśnił, dlaczego ustalił "nieprzekraczalną" linię zabudowy, a nie linię "obowiązującą". Podniósł, że utrzymana w mocy decyzja została w istocie uzależniona od "pisma" innego organu, współdziałanie organu winno zaś przybrać formę postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Powtórzył zarzut sprzeczności ustaleń organu w zakresie dopuszczalnej wysokości budynku oraz ograniczenia jego wysokości do jednej kondygnacji.
W ocenie skarżącego organ pominął analizę wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nieprawidłowo powołując się na brak potrzeby formalnego uzgodnienia tej kwestii z uwagi na tożsamość organu wydającego decyzję i organu uzgadniającego. Zarzucił też, że organ I instancji nie odniósł się szczegółowo do kwestii spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa"
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu rozpoznania wniosku niezmodyfikowanego w zakresie muru oporowego organ stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem inwestora obiekt ten nie był planowany jako element niezbędny inwestycji, a ostateczną decyzję co do jego realizacji inwestor zastrzegł sobie do czasu wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.
Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zakwestionowana przez skarżącego inwestycja polegać ma na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi i billboardem reklamowym na działkach nr ewid.[...] i [...]/1, położonych w obrębie ewidencyjnym Miasto B. gm. B.. Okolicznością niesporną jest, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie dostrzegł, by zaskarżona decyzja powzięta została z naruszeniem któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Stwierdzić po pierwsze należy, że nie doszło w sprawie do ustalenia warunków zabudowy wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa" wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy też mówiąc inaczej "zasady kontynuacji funkcji" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Jak wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.
W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo. W przedmiotowej sprawie główny wjazd na teren inwestycji określony został od strony ul. O., za szerokość frontu działki przyjęto zatem łączną długość granic działek objętych wnioskiem, znajdujących się wzdłuż tej drogi – 96 m. Stąd granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotności tej długości od granic działek inwestycyjnych – 288 m. Zarzuty skarżącego są w tym zakresie tyle lakoniczne, co gołosłowne, podstawy wyznaczenia granic obszaru analizowanego wynikają wprost z analizy urbanistycznej załączonej do decyzji organu I instancji.
Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy (przede wszystkim zaś z załączonej do decyzji I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – k. 164 akt adm.) obszar analizowany wyznaczony dla spornej inwestycji obejmuje 249 działek, na których w dominującej części realizowana jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (symbol MN). W obszarze analizowanym istnieją jednak nieruchomości, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowo-usługowa (dz. nr [...]) i usługowa (dz. nr [...] [w analizie omyłkowo "[...]" – vide k. 45 akt sądowych]). Sąd dostrzega, że pojemność znaczeniowa pojęcia "funkcja usługowa" nie pozwala na automatycznie stwierdzenie zgodności danego zamierzenia z innym, istniejącym na obszarze analizowanym przedsięwzięciem, którego zabudowa również pełni funkcję usługową (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, dostępny jw.). Organ odwoławczy lakonicznie tylko wyjaśnił w komentowanym zakresie, że na niektórych z wymienionych wyżej działek istnieje zabudowa usługowa, nie rozwijając, jakiego rodzaju są to usługi, i w jakim stopniu odpowiadają one usługom oferowanym przez inwestora w ramach jego przedsięwzięcia.
Podobnie zresztą uczyniono w ww. analizie funkcji zabudowy załączonej do decyzji I instancji, w uzasadnieniu zaś samego rozstrzygnięcia Burmistrza B. kwestię tę pominięto. Mimo to jednak w toku postępowania sądowoadministracyjnego (na wezwanie Sądu) organy obu instancji przedstawiły wyjaśnienia w zakresie funkcji i parametrów działek [...], które to wskazane zostały przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w analizie, jako te działki zabudowane w sposób podobny i na których realizowana jest podobna funkcja. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. (k. 43 akt sądowych) wyjaśnił, że na działce nr [...] posadowione są budynki handlowo-usługowe o powierzchni zabudowy 581 m˛, zaś na działce nr [...] budynki handlowo-usługowe o pow. zabudowy 48 m˛, a nadto zabudowa handlowo-usługowa znajduje się na działkach oznaczonych numerami [...]. W piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Burmistrz B. (k. 45 akt sadowych) wyjaśnił z kolei, że m.in.:
- - w budynku handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] prowadzona jest różnego rodzaju działalność handlowa (artykuły spożywcze, gastronomia, artykuły oświetleniowe i komputerowe) oraz usługi (biblioteka, poczta, usługi ubezpieczeniowe),
- - na działce nr [...] funkcjonuje niewielki sklep spożywczy,
- - na działce nr [...] – market "Lewiatan" o pow. zabudowy 529 m˛,
- - na działkach nr [...] i [...] – sklep motoryzacyjny o pow. zabudowy 103 m˛,
- - na działce nr [...] – sklep spożywczy o pow. zabudowy 327 m˛ oraz bistro o pow. 153 m˛,
- - na działce nr [...] – sklep spożywczy o pow. zabudowy 108 m˛,
- - na działkach [...] – budynki handlowo-usługowe o pow. 26 m˛ i 28 m˛
- - na działce [...] – market Biedronka o pow. 1190 m˛ oraz budynek handlowo usługowy o pow. 693 m˛.
Powyższe w sposób niebudzący wątpliwości świadczy o tym, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa o podobnych parametrach (działki nr [...], zamierzona inwestycja: pow. zabudowy 570 m˛ - 650 m˛) i podobnej funkcji (wszystkie wymienione działki - budynki handlowo-usługowe, a na działkach nr [...] i [...] - sklepy spożywcze, w tym markety). Nie jest to też zabudowa występująca sporadycznie. O ile zamierzona inwestycja nie powiela w swym charakterze dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, to, zgodnie z wcześniej przytoczonymi rozważaniami, uznać ją należy za uzupełniającą względem tej zabudowy, wpisującą się w charakter istniejącego organizmu urbanistycznego. Funkcja handlowa (market spożywczy średniej wielkości) bez wątpienia służyć ma występującej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej, podobnie zresztą jak czyni to wymieniona wyżej zabudowa o charakterze handlowo-usługowym.
Dlatego też stwierdzić należy, że decyzje obu instancji są w tym zakresie prawidłowe, choć ich uzasadnienia w komentowanej części nie były wyczerpujące. Skarżący nie przedstawił zresztą w zasadzie żadnej argumentacji przeczącej ww. konstatacji, wskazując jedynie na uchybienie procesowe związane z kompletnością uzasadnienia decyzji organu I instancji. Uchybienie to, w ocenie Sądu, było nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostało ono też częściowo uzupełnione przez organ odwoławczy.
W odniesieniu do zarzutu błędnego określenia parametru linii zabudowy stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W punkcie 2 ppkt 4 lit. e decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną) określono, że "linia zabudowy – nieprzekraczalna: nie mniej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej nr [...], ul. K. (dz. nr ewid.[...]), nie mniej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej nr [...], ul. O. (dz. nr ewid.[...])". Jak wynika z graficznego załącznika do decyzji, i co znalazło potwierdzenie w analizie urbanistycznej, w sprawie wystąpił przypadek niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi, konkretnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), stosownie do którego odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej powinna wynosić co najmniej 6 m. Sąd zauważa, że organy błędnie odniosły się, ustalając komentowany parametr, do odległości budynków sąsiednich do linii rozgraniczającej działki, na których budynki te są usytuowane od działki drogowej, a nie do krawędzi jezdni, o czym mowa w ww. przepisie.
Organy wskazały, że budynki usytuowane przy ul. K. - droga gminna, dz. nr [...] - znajdują się albo bezpośrednio w linii rozgraniczającej z drogą publiczną (działki nr [...]), albo w odległości ok. 5 m od tej linii (dz. nr [...]), zaś budynki sąsiednie usytuowane przy ul. O. (droga gminna, dz. nr [...]) zlokalizowane są w odległości od ok. 0,5 m od linii rozgraniczenia z tą drogą (dz. nr [...]) do ok. 3 m (dz. nr [...]). Tymczasem odległości te powinny zostać odniesione do krawędzi jezdni drogi gminnej, tj. części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem weryfikacja przedmiotowych odległości dokonana w sposób prawidłowy (tj. od krawędzi budynków do krawędzi jezdni) również potwierdza, że sąsiednie budynki usytuowane są w odległościach niezgodnych z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl zaś § 4 ust. 2 rozporządzenia w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Skoro zatem w przedmiotowym przypadku działki sąsiednie zabudowane są w sposób niezgodny z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to w sprawie zastosowanie ma dyspozycja § 4 ust. 2 rozporządzenia, a więc organ winien określić nieprzekraczalną linię zabudowy dla zamierzonej inwestycji w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznych krawędzi jezdni dróg publicznych, przy których inwestycja ma powstać, co też uczyniono. Dyspozycja § 4 ust. 3 rozporządzenia ("jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego"), do której odnosi się skarżący, ma zastosowanie w sytuacji, w której linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, przy czym jednocześnie budynki te usytuowane są zgodnie z przepisami odrębnymi. Sytuacja ta nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a więc § 4 ust. 3 rozporządzenia nie miał zastosowania.
Niezasadna okazała się też argumentacja co do wyznaczenia "nieprzekraczalnej" linii zabudowy bez wyjaśnienia, dlaczego jest to linia "nieprzekraczalna", a nie "obowiązująca". Sąd dostrzega, że użycie w akcie wykonawczym pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", wobec pojęcia "linii zabudowy" umieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest legislacyjnie niekonsekwentne i wprowadza niepewność co do tego, jak odczytywać to ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy. Stosując jednak prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, że podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy (vide: Plucińska-Filipowicz Alicja, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Komentarz. Publ. LEX el. 2011). W zależności od okoliczności będzie to więc albo linia, wzdłuż której zrealizowana ma zostać zamierzona zabudowa, lub też linia, "do której" zabudowa taka może realizowana. Kwestia ta powinna być konkretyzowana w indywidualnym przypadku. Zawsze jednak będzie to linia "nieprzekraczalna". W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że w sprawie zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, a więc zabudowa musi być zrealizowana co najmniej w takim oddaleniu. Może być jednak zrealizowana w oddaleniu większym.
Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego co do postulowanego rozróżnienia (wyjaśnienia), czy ustalona linia zabudowy jest linią "obowiązującą", czy "nieprzekraczalną". Jest to linia obowiązująca w tym sensie, że istnieje wymóg jej zachowania podczas realizacji inwestycji. Jest też nieprzekraczalna, albowiem do tej linii winna być realizowana inwestycja. Takie rozumienie komentowanego warunku, wobec braku wskazań organu co do uwarunkowań wymuszających ewentualne budowanie zamierzonego obiektu "na sztywno" wzdłuż określonej linii zabudowy, jest w ocenie Sądu oczywiste.
Odnośnie zarzutu nierozważenia wpływu realizacji zamierzonej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, Sąd potwierdza za organem odwoławczym, że nie jest błędem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób ogólny, iż obsługa komunikacyjna działek inwestorskich realizowana ma być za pomocą projektowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (ul. O.). Konkretyzacja tej kwestii, z racji na charakter decyzji o warunkach zabudowy, następuje już w procesie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), te zaś określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
W przedmiotowym przypadku dojazd ten realizować się będzie poprzez zjazd publiczny. Lokalizacja zjazdu publicznego wymaga zaś uprzedniego uzyskania przez inwestora stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie to określać będzie m.in. jego parametry techniczne. Te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), rozporządzenie to reguluje m.in. właśnie kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego (vide § 77 ww. rozporządzenia). Kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego będzie zatem przedmiotem postępowania o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.
Sąd zgadza się też z organem odwoławczym, że w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w której organ uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (zarządca drogi) jest jednocześnie organem rozstrzygającym w przedmiocie warunków zabudowy, ustalenie przezeń warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznać należy jednocześnie za przejaw uzgodnienia tej decyzji w zakresie właściwym kompetencjom zarządcy drogi. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji I instancji do motywów, jakimi kierował się organ, nie może stanowić wystarczającej podstawy do kwestionowania spełniania w przedmiotowej sprawie warunku dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej, w sytuacji, w której – jak w niniejszym przypadku – teren inwestycyjny położony jest bezpośrednio przy drodze publicznej i fakt, że przepisu u.p.z.p. dopuszczają w tym zakresie także możliwość milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5).
Niezasadny jest również zarzut skargi, jakoby zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję I instancji, w której nieprawidłowo ustalono warunki wynikające z ochrony konserwatorskiej (z racji na objęcie terenu inwestycji strefą ochrony konserwatorskiej Dzielnicy Starego Miasta B., wpisanej do rejestru zabytków) w oparciu o pismo-stanowisko konserwatorskie z dnia [...] lutego 2019 r. Przedmiotowe pismo (k. 130 akt adm.) wskazuje, że zamierzona inwestycja "jest dopuszczalna przy spełnieniu następujących warunków konserwatorskich mających na celu zachowanie historycznych walorów architektonicznych strefy ochrony konserwatorskiej (...)". Wymienione warunki zostały w całości i dosłownie zawarte w treści decyzji organu I instancji, utrzymanej decyzją zaskarżoną, co nie budzi zastrzeżeń Sądu, zwłaszcza że warunki w tym zakresie sformułowane zostały przez organ wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie, a więc zrozumiałym i pożądanym było takie ich ustalenie w końcowym rozstrzygnięciu, by najpełniej odpowiadały stanowisku konserwatora zajętym w sprawie.
Zauważyć na marginesie należy, że w sprawie doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (postanowienie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] – k. 155 akt adm.), tym samym nieuzasadnione są argumenty skargi, jakoby powołane pismo z dnia [...] lutego 2019 r. winno przybrać formę postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a.
Sąd nie dostrzegł postulowanej przez skarżącego sprzeczności w zakresie, w jakim decyzja warunkuje kwestię wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy głównej, jak i kwestię ograniczenia wysokości budynku do jednej kondygnacji. Zgodnie z definicją kondygnacji wynika z § 3 pkt 16 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. należy przez nią rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
W przepisach techniczno-budowlanych nie ma norm dotyczących wysokości kondygnacji rozumianej w sposób wskazany wyżej, nie można też doszukiwać się takich norm w § 72 ww. rozporządzenia, dotyczącego minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, kondygnacja obejmuje bowiem przestrzeń pomiędzy powierzchnią posadzki (warstwy podłogowej) a posadzką (warstwą osłonową izolacji) stropu znajdującego się nad tą częścią budynku. Słusznie wskazał organ, że wysokość kondygnacji jest uzależniona od typu budynku (przyjętych w nim rozwiązań konstrukcyjnych), w niniejszej zaś sprawie wysokość ta określona została poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy.
Oczywiście niezasadne okazały się wskazane w skardze "uchybienia procesowe" w postaci niepoprzedzenia zaskarżonej decyzji czynnościami proceduralnymi właściwymi decyzjom o warunkach zabudowy, tj. sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną i przeprowadzeniem procedury uzgodnieniowej, a nadto uchybienia w postaci braku załączników tekstowej i graficznego do zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja, mimo że uchylająca decyzję organu I instancji w zakresie jej punktu 2 podpunktu 4 lit. c ("dopuszcza się możliwość budowy muru oporowego"), jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, a więc nie stanowi decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzją uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy. Skoro decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy (poza jednym jej elementem, w przedmiocie którego organ odwoławczy nie rozstrzygał co do istoty) to nie stanowiła ona decyzji reformacyjnej, a więc zachowały aktualność działania powzięte w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie było potrzeby ponownego przeprowadzania wskazanych przez skarżącego czynności procesowych, czy też ponownego uzyskiwania wskazanych dokumentów (uzgodnień). Podobnie, w ślad za decyzją I instancji, moc zachowały jej załączniki – zatem także analiza.
Sąd popiera i uznaje za swoją argumentację organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, dotyczącą zarzutu niedopuszczalnej modyfikacji wniosku inwestora w zakresie, w jakim odnosił się on do budowy muru oporowego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. (k. 8 akt adm. II instancji) "w projekcie decyzji inwestor wnioskował o dopisanie możliwości budowy murów oporowych, jednak dopiero na etapie projektowania/wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektant zdecyduje, czy inwestor skorzysta z tej możliwości i wtedy będzie mógł on doprecyzować ich wymiary". Element ten został zatem przez samego inwestora uznany jako niekonieczny.
Mając na uwadze to, że nie zakwestionował on wydanych na jego wniosek warunków zabudowy w tym zakresie, w jakim nie objęły one wnioskowanych murów oporowych, a także jego stanowisko względem tego elementu inwestycji (uznanie go za nieistotny dla całości inwestycji) stwierdzić należy, że uznanie, by doszło do modyfikacji wniosku inwestora, byłoby zbyt formalistyczne i oczywiście sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej administracji państwowej. Sąd potwierdza przy tym, że decyzja I instancji w zakresie uchylonego punktu była nieprawidłowa i zasadnie organ odwoławczy rozstrzygnął jak w punkcie pierwszym sentencji zaskarżonej decyzji, utrzymując decyzję I instancji w pozostałym, zasadniczym zakresie. Budowa murów oporowych, w przypadku woli inwestora ich realizacji, będzie wymagała uzyskania osobnej decyzji o warunkach zabudowy i – w konsekwencji - pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.