Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny położnego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]), tj. jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) w decyzji z dnia [...].10.2015 r. znak: [...] części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w B. na działce o nr geod. [...] obr. [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią - przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].05.1955 r., znak: [...], do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy wniosku E. G. o zniesienie współwłasności i stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości położnej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) sygn. akt II [...].
Na powyższe rozstrzygnięcie, zażalenie wnieśli A. S. i F. S. (zwani dalej stroną skarżącą).
WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13.01.2021 r., o sygn. akt II SA/Bd 522/20, w którym to wskazano, iż dokonując kwalifikacji prawnej przedmiotu sprawy jako podpadającego pod tryb określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego WSA w Bydgoszczy zawarł w ww. wyroku (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.10.2016 r., o sygn. akt II SA/Bd 17/16) wiążące wskazania, co do dalszego sposobu postępowania w sprawie. W tym zakresie WSA w Bydgoszczy zwrócił w szczególności uwagę na konieczność w ramach wdrożonego postępowania naprawczego (art. 51 Prawa budowlanego) w pierwszej kolejności (tj. przed ewentualnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) umożliwienia inwestorowi, a obecnie współwłaścicielom domagającym się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne (jego następcom prawnym) doprowadzenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co wymaga jak wskazał Sąd: - ustalenia zgodności dokonanej zmiany z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, podkreślając przy tym, iż zmiana sposobu użytkowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; i - zbadania (ustalenia) tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na przedmiotowe cele budowlane (tj. cele związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a nie z wybudowaniem obiektu) inwestora, a obecnie współwłaścicieli, którzy domagają się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne, zaznaczając przy tym, że brak tytułu prawnego, wyklucza legalizację robót budowlanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, i powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
WINB podał, że organ I instancji pismem z dnia [...].06.2021 r., zwrócił się do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o zajęcie stanowiska w sprawie tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane poprzez pisemną informację zawierającą zgodę lub brak zgody na legalizację użytkowania przedmiotowego budynku na cele mieszkalne.
W odpowiedzi zwrotnej E. G. w piśmie z dnia [...].07.2021 r. zawarł informację o toczącym się obecnie przed Sądem Okręgowym w B. postępowaniu o sygn. akt II [...] w sprawie zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości połączonym ze sprawą o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości. Po czym, organ I instancji pismem z dnia [...].07.2021 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w B. o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się ww. postępowanie. W dniu [...].11.2021 r. wpłynął do PINB dla M. B. faks z dnia [...].11.2021 r. (tożsame pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu [...].11.2021 r.) Sądu Okręgowego w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy informujący, iż w sprawie z wniosku E. G. z udziałem M. S., A. S., K. G. i F. S. o zniesienie współwłasności i stwierdzenia zasiedzenia nie zapadło jeszcze orzeczenie, a termin rozprawy wyznaczono na dzień [...].12.2021 r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach strony skarżącej, to w świetle powyższych faktów i przepisów prawa, WINB uznał je za nieuzasadnione, na tym etapie postępowania administracyjnego. Ponadto, organ wyjaśnił, że konieczność zawieszenia postępowania wynika z konieczności zbadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu objętą przedmiotowym postępowaniem, a co podyktowane było wytycznymi ww. prawomocnego wyroku.
Strona skarżąca zaskarżyła postanowienie WINB, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. Ponadto strona skarżąca wniosła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej p.p.s.a.). W skardze strona skarżąca zarzuciła:
- I. naruszenie istotne przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art.138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji faktycznej sprawy braku konieczności rozstrzygnięcia nieistniejącego zagadnienia prawnego wstępnego przez Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy apelacji współwłaściciela nieruchomości E. G. od postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. oddalonego w całości przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny w sprawie II [...] wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości lub części udziałów w prawie własności nieruchomości wspólnej, a która na dzień wydania zaskarżonego postanowienia [...]-01-2022r. była rozpatrzona przez Sad Okręgowy II Wydział Cywilny Odwoławczy dnia [...] grudnia 2022 r. prawomocnym postanowieniem sygn. akt II [...], oddalającym apelację E. G. w całości, art.138 § 1 pkt 1 Kpa, art 7 art 77 § 1 Kpa, art. 6 Kpa, art. 11 Kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku pominięcia postanowienia Sądu Okręgowego w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II Ca [...], art.138 § 1 pkt 1 Kpa, art 7 art 77 § 1 Kpa, art. 6 Kpa art. art. 11 Kpa, art. 75,76 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez oczekiwanie organu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd cywilny, art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art 138 § 1 pkt 1 Kpa, art 153 p.p.s.a., art 170 p.p.s.a. - poprzez błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 17/16 zalecił przeprowadzanie i rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego polegającego na wniosku E. G. o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne z art. 199 Kc zostało już prawomocnie rozstrzygnięte prawomocnym postanowieniem nieoddalającym wniosek H. G. o zastępczą zgodę na legalizację pierwotnej części budynku gospodarczego przez Sąd Rejonowy w B. a współwłaściciele większościowi w 6/8 udziału do chwili obecnej podtrzymując niezmienne stanowisko pisemnie do akt sprawy nie wyrazili wymaganej zgody na legalizację samowoli budowlanej - samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszalny, którego są właścicielami w 6/8 części prawa własności w KW [...], art. 15 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez naruszenie obowiązkowej zasady prawnej dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w całości, a nie jedynie, jak to zrobił WINB sprowadzając postępowanie odwoławcze jedynie do kontroli postanowienia PINB dla M. B., o czym świadczy niewykonanie jakichkolwiek czynności sprawdzających w postępowaniu dowodowym czy zapadło już rozstrzygnięcie sprawy, a jakie jest prawomocne rozstrzygnięcie kończące sprawę wpadkową w sprawie sygn. akt II [...] próby stwierdzenia zasiedzenia części nieruchomości przez E. G., art.138 § 1 pkt 1 Kpa, art 7 art 77 § 1 Kpa, art 80 Kpa, art. 6 Kpa art. 11 Kpa, art. 75, art.76 Kpa, art. 12 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w poprzez nieustosunkowanie się w sposób wyczerpujący do postawionych zarzutów w zażaleniu strony skarżącej do przytoczonego orzecznictwa sadów administracyjnych NSA i WSA stwierdzających o nieistnieniu zagadnienia wstępnego koniecznego do rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej przy współwłasności nieruchomości, gdy równolegle toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia czy zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, a zawieszone postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w takiej sytuacji, jako niezgodne z prawem, wszystkie przywołane sądy administracyjne w wydanych wyrokach uchyliły postanowienia w analogicznych sytuacjach faktycznych i prawnych jak w przedmiotowym niniejszym postępowaniu administracyjnym,
- 7. art. 97 § 2 Kpa - poprzez niepodjęcie z urzędu zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy wskazana przez organy przyczyna zawieszenia już ustała, a oczekiwane rozstrzygnięcie zapadło.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. strona podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Natomiast uczestnik postępowania E. G. w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. poparł stanowisko WINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny położnego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]).
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19.10.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, po rozpatrzeniu skargi A. S., uchylił ostateczną decyzję WINB z dnia [...].10.2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla M. B. z dnia [...].09.2015 r., znak: [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym m.in.: dokonania oceny zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czy nastąpił podział nieruchomości nr [...], w taki sposób, który skutkowałby wyodrębnieniem części nieruchomości, na której posadowiony jest sporny budynek lub aby ów budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. W treści uzasadnienia ww. wyroku Sąd stwierdził (m.in.), iż - zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Na podstawie powyższej ustawy brak podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście w przypadku nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przy czym zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu (odpowiednio zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 13 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1069/06, z 26 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2144/10).
Ponadto należy również wskazać, że w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13.01.2021 r., o sygn. akt II SA/Bd 522/20, w którym to wskazano, iż dokonując kwalifikacji prawnej przedmiotu sprawy, jako podpadającego pod tryb określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, WSA w Bydgoszczy zawarł w ww. wyroku (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.10.2016 r., o sygn. akt II SA/Bd 17/16) wiążące wskazania, co do dalszego sposobu postępowania w sprawie. W tym zakresie WSA w Bydgoszczy zwrócił w szczególności uwagę na konieczność w ramach wdrożonego postępowania naprawczego (art. 51 Prawa budowlanego) w pierwszej kolejności (tj. przed ewentualnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) umożliwienia inwestorowi, a obecnie współwłaścicielom domagającym się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne (jego następcom prawnym) doprowadzenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co wymaga jak wskazał Sąd: - ustalenia zgodności dokonanej zmiany z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, podkreślając przy tym, iż zmiana sposobu użytkowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; i - zbadania (ustalenia) tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na przedmiotowe cele budowlane (tj. cele związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a nie z wybudowaniem obiektu) inwestora, a obecnie współwłaścicieli, którzy domagają się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne, zaznaczając przy tym, że brak tytułu prawnego, wyklucza legalizację robót budowlanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, i powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, co do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Rozważania Sądu ograniczają się zatem tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez oba organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.
Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, które wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wskazany przepis zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem,,zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372).
Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328).
Mając na uwadze powyższe rozważania dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy wniosku E. G. o zniesienie współwłasności i stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości położnej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) sygn. akt II [...] uznając, że rozpoznanie sprawy wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten Sąd.
W ocenie Sądu ta okoliczność ma bezpośredni związek ze sprawą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.
Postępowanie prowadzone przed sądem o zniesienie współwłasności i stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości będzie miało ten sam skutek, jeżeli chodzi o przepisy prawa budowlanego. Umożliwi inwestorom zadecydowanie o zmianie sposobu użytkowania budynku w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Jeżeli jedyną przeszkodą w przedmiotowej sprawie jest droga postępowania przed sądem cywilnym, to konieczne jest wówczas zawieszenie postępowania z uwagi na zagadnienie prejudycjalne.
W przedmiotowej sprawie należy uznać, że organy wykazały związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawą prowadzoną w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a sprawą przed sądem cywilnym, która na obecnym etapie jak wskazano w skardze została rozpoznana przez Sąd Okręgowy w B..
Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny i prawny potwierdzał zasadność spełnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z zastosowaniem art. 94 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
Jednocześnie Sąd stwierdza na podstawie materiału dowodowego sprawy, że skarga w części dotyczącej wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a. jest nieuzasadniona.
Na marginesie należy zaznaczyć, mając na uwadze treść skargi wraz z załącznikiem, że odpadła podstawa zawieszenia, na którą powoływały się organy administracji, ponieważ Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt II [...].