Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (PINB), po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]), tj. jak wskazał Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w B. na działce o nr geod. [...] obręb [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią - przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1955 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: kpa), umorzył w całości przedmiotowe postępowanie administracyjne [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na mieszkalny.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania (znak [...]) zmarła jedna ze stron postępowania tj. H. G., natomiast Z. G. i H. B. darowali udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości E. G., który wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną jednorodzinną wraz z jego rozbudową, w następstwie czego Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w tej sprawie, a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2019 r. PINB podkreślił, że ze zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego wynika, iż zgodnie z treścią wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w B. aktualnie budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania (o nr id. [...]) oznaczony jest symbolem "m", co oznacza, że posiada on funkcję mieszkalną. Powołując się na okoliczność, że z dokumentu urzędowego tj. aktualnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, iż przedmiotowy budynek posiada funkcję mieszkalną, PINB stwierdził, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, o co wnioskował A. S. i F. S., gdyż wobec treści ww. wpisu prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i w związku z tym należało je w całości umorzyć. W tym kontekście PINB powołał się na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: pgik) oraz wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego (art. 76 kpa) i jako takie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, konstatując – wraz z przywołaniem orzeczeń sądów administracyjnych - że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają doniosłość prawną i organ jest nimi związany.
Od powyższej decyzji A. S. i F. S. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucili PINB istotne i rażące naruszanie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) oraz w zw. z art. 21 pgik, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 kpa. Odwołujący podnieśli, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny, że zmiana ta została dokonana bez wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli budynku (aktualnie większościowych współwłaścicieli, którzy nie godzą się na legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku), bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i bez legalizacji samowolnych robót budowalnych, że postępowanie w tym zakresie toczy się przed organami od kilkudziesięciu lat oraz, że powinno się ono zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej co do istoty sprawy, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. z obecnie nielegalnej funkcji mieszkalnej na funkcję gospodarczą, zgodnie z przeznaczeniem budynku określonym w pozwoleniu budowlanym z 1955 r. Wydanie natomiast decyzji umarzającej postępowanie jest – jak stwierdzili odwołujący - sprzeczne z prawem, gdyż oparte na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, z całkowitym pominięciem wiążących wskazań zawartych w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 i z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 579/18 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] (oddalającego wniosek o wydanie zastępczej zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny), a ponadto oparte na błędnym zastosowaniu art. 21 ust. 1 pgik w związku z przyjęciem, że z art. 21 ust. 1 pgik wynika związanie organów nadzoru budowlanego wpisem w ewidencji gruntów i budynków oraz niewłaściwym uznaniem przez PINB, niezgodnie z zebranym w sprawie obszernym materiałem dowodowym, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzonej samowoli należy oprzeć na nieprawidłowym wpisie w ewidencji gruntów i budynków, określającym funkcję faktyczną, a nie prawną spornego budynku.
Po rozpatrzenia ww. odwołania Kujawsko-Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: kpa) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że PINB w ramach przedmiotowego postępowania, stosując się do wytycznych zawartych w wydanym w nieniniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy w z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 17/16, uchylającym decyzję WINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności, podjął w pierwszej kolejności działania celem zbadania zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku dokonanych w tym zakresie czynności, wyszła jednak na jaw nowa okoliczność mająca istotne znaczenie dla badanej sprawy, a nieznana do tej pory organom nadzoru budowlanego I i II instancji, tj. to, iż w 2005 r. przeprowadzona była modernizacja ewidencji gruntów i budynków polegająca na założeniu ewidencji budynków dla obrębu 17, która skutkowała założeniem rejestru budynków oraz kartotek budynkowych. WINB powołał się przy tym na źródła danych ewidencyjnych przy przeprowadzonej modernizacji, wymienione w treści decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie wydania warunków zabudowy, a także podkreślił, powołując się na art. 76 § 1 kpa, że organy administracji są związane zapisami znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków oraz, że dane te dopóki nie zostaną zmienione w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, są obowiązujące. Jednocześnie stwierdził, że choć cały czas toczy się postępowanie administracyjne z wniosku A. S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie dokonania zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej nieruchomości, to jednak do tej pory żadnej zmiany nie dokonano, a Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] i ponownie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmówił zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. dla nieruchomości położonej przy ul. [...], obręb [...], działka [...] Wpis w ewidencji gruntów i budynków, iż sporny budynek posiada już funkcję mieszkalną, w której dodatkowo została ujawniona jego rozbudowa, stanowił też podstawę – jak zaznaczył WINB - do wydania przez organ administracji ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającej w całości postępowanie z wniosku E. G. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną jednorodzinną. WINB zaznaczył też, że cały czas toczy się postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. oraz jej zasiedzenie. Okoliczność ta jednak, jak i toczące się postępowanie w sprawie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, pozwala – jak stwierdził WINB - na wydanie orzeczenia w sprawie z uwagi na określony aktualny stan faktyczny i prawny sprawy.
Zdaniem WINB powyższe ustalenia wskazują, że rozstrzygnięcie PINB jest słuszne i zgodne z prawem. Właściwy organ w zakresie przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego stwierdził bowiem, że przedmiotowy budynek posiada już funkcję mieszkalną od wielu lat, zatem umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez następcę prawnego inwestora zmiany sposobu użytkowania rzeczonego obiektu budowlanego. Dla organu nadzoru budowlanego prowadzone postępowanie w tym zakresie stało się również bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że są one nieuzasadnione. Podniósł, że zarzut dotyczący prawa własności przedmiotowej nieruchomości, której większościowym współwłaścicielem jest A. S., w zaistniałej sytuacji związanej z ww. wpisem w ewidencji gruntów i budynków nie ma znaczenia. Zagadnienie zmiany sposobu użytkowania rzeczonego budynku na funkcję mieszkalną jest bezprzedmiotowe, ponieważ obiekt ten posiada prawnie funkcję mieszkalną już od wielu lat. W aktualnym stanie faktycznym, organy nadzoru budowlanego nie posiadają więc podstawy prawnej do wydania w przedmiotowym temacie merytorycznej decyzji administracyjnej, stąd należało tę sprawę umorzyć. Ustosunkowując się zaś do zarzutu nierespektowania przez organy nadzoru budowlanego wyroków sądów administracyjnych zapadłych wcześniej w badanej sprawie, WINB wskazał, że organy działały zgodnie z zaleceniami m.in. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, gdyż prowadziły postępowanie dowodowe w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną, w toku którego otrzymano ww. decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającą w całości postępowanie z wniosku Pana E. w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania rzeczonego budynku. Od tego rozstrzygnięcia żadna ze stron nie wniosła odwołania. W tej sytuacji postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną należało umorzyć, co zgodnie z prawem uczynił PINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r.
Na powyższą decyzję skarżący A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ppsa. W bardzo obszernej skardze, skarżący powtórzył co do istoty stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując w szczególności na brak podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz na niewykonanie przez organy wiążących wskazań zawartych w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii czy wpis w ewidencji gruntów i budynków dotyczący funkcji budynku (oznaczenie budynku w ewidencji gruntów i budynków symbolem "m"), będącego przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania przed organami nadzoru budowalnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, wiąże/determinuje organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji czyni prowadzone przed nimi postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny bezprzedmiotowym w związku z ustaleniem na podstawie wpisu w ewidencji gruntów i budynków, poczynionym także przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, że budynek posiada funkcję mieszkalną od wielu lat.
Z akt sprawy wynika, że już od 1969 r. toczyły się postępowania administracyjne dotyczące kwestii legalności realizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., zmiany sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny, rozbudowy w 1969 r. i dalszego użytkowania jako budynku o funkcji mieszkalnej oraz rozbiórki tego obiektu. Wydawane przez organy decyzje w tych kwestiach były również wielokrotnie kontrolowane przez sądy administracyjne.
Postępowanie administracyjne w ramach, którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną części podstawowej budynku gospodarczego, wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1955 r. na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Zaskarżona decyzja WINB i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bezpośrednio w następstwie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 uchylającego decyzję WINB z dnia [...] października 2015 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a związanych ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na cele mieszkalne części podstawowej budynku gospodarczego.
Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzeni postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonej decyzji.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych
Odstępstwo od zasady związania oceną prawną i wskazaniami, o których mowa w art. 153 ppsa, może dotyczyć wyłącznie sytuacji zmiany stanu prawnego oraz zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Dokonując oceny sprawy należy mieć też na względzie, biorąc pod uwagę wieloaspektowość wypowiedzi sądów administracyjnych odnośnie kwestii związanych z przedmiotowym budynkiem - przepis art. 170 ppsa, który stanowi że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W sprawie moc wiążącą w rozumieniu art. 151 ppsa ma niewątpliwie ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16. Oznacza to, że zarówno orzekające w sprawie organy, jak i tut. Sąd, związane były i są oceną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Wobec powyższego podkreślić należy, że w wyroku z dnia 19 października 2016 r. WSA w Bydgoszczy jednoznacznie stwierdził, że przedmiot postępowania administracyjnego stanowi "samowolna" zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wybudowanego na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1955 r. na budynek mieszkalny, do której to samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie ma tryb naprawczy przewidziany w art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, która to ustawa zmieniająca wprowadziła istotne zmiany stanu prawnego w zakresie zmiany i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego, lecz która to ustawa we wskazanym zakresie w świetle przepisów intertemporalnych – art. 2 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do przedmiotowego obiektu w związku z wcześniejszym wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz zakończeniem w latach 60-tych ewentualnych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania), tj. tryb właściwy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pb w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. Wskazując na konieczność zastosowania trybu z art. 71 ust. 3 pb do przedmiotu postępowania administracyjnego WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 października 2016 r. powołał się na wcześniej wydany w sprawie wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 499/03, w którym to skład orzekający przesądził, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia stanowić winien art. 71 ust. 3 pb. Co istotne taki też tryb dla przedmiotowego budynku zastosowały organy nadzoru budowlanego w ww. decyzjach: WINB z dnia [...] października 2015 r. i PINB z dnia [...] września 2015 r., stanowiących przedmiot kontroli WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na wybudowaniu budynku gospodarczego w zakresie części podstawowej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1955 r. (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 245/11), w stosunku do którego kilkadziesiąt lat temu nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. W sprawie dokonanej zmiany sposobu użytkowania same organy - jak podkreślono powyżej - prowadziły wcześniej postępowanie naprawcze, właściwe dla zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia właściwego organu (tryb art. 71 ust. 3 pb), co oznacza że przejęły, że w sprawie mamy do czynienia po pierwsze ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z gospodarczego na mieszkalny), po drugie, że zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała zgody właściwego organu, a po trzecie, że zmiana ta została dokonana samowolnie, gdyż bez pozwolenia właściwego organu. Przede wszystkim jednak, w mającym moc wiążącą w sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, Sąd przesądził kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu (z funkcji gospodarczej na mieszkalną), stwierdzając to kilkukrotnie w wyroku i dokonując określonej oceny prawnej tego stanu rzeczy, w ramach której wskazał na prawidłowość zastosowania do stwierdzanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 pb. Wyrok ten ma przymiot prawomocności, co tym samym obligowało organy do uwzględnienia wyrażonej w tym zakresie oceny przedmiotu sprawy.
Jednocześnie dokonując kwalifikacji prawnej przedmiotu sprawy jako podpadającego pod tryb określony w art. 71 ust. 3 pb w zw. z art. 50 i art. 51 pb, WSA w Bydgoszczy zawarł w ww. wyroku wiążące wskazania co do dalszego sposobu postępowania w sprawie. W tym zakresie WSA w Bydgoszczy zwrócił w szczególności uwagę na konieczność w ramach wdrożonego postępowania naprawczego (art. 51 pb) w pierwszej kolejności (tj. przed ewentualnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - art. 51 ust. 1 pkt 1 pb) umożliwienia inwestorowi, a obecnie współwłaścicielom domagającym się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne (jego następcom prawnym) doprowadzenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 pb), co wymaga jak wskazał Sąd: - ustalenia zgodności dokonanej zmiany z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, podkreślając przy tym, iż zmiana sposobu użytkowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; i - zbadania (ustalenia) tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na przedmiotowe cele budowlane (tj. cele związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a nie z wybudowaniem obiektu) inwestora, a obecnie współwłaścicieli, którzy domagają się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne, zaznaczając przy tym, że brak tytułu prawnego, wyklucza legalizację robót budowlanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, i powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 pb. Sąd wskazał także, że błędnie organy zastosowały w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb (a nie art. 81c ust. 2 pb) do zobowiązania części współwłaścicieli do przedłożenia dokumentacji dowodowej (inwentaryzacyjnej itp.) w sprawie.
Pomimo powyższych wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 oraz zawartej w nim oceny, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną tj. bez pozwolenia właściwego organu, zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi czyli budynek mieszkalny, która wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 71 ust. 3 pb w zw. z art. 50 i art. 51 pb, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku z dnia 19 października 2016 r., orzekające w sprawie organy wbrew treści wyroku z dnia 19 października 2016 r., ani nie ustaliły kwestii zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (organy powołały się jedynie na fakt umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co de facto oznacza brak przedłożenia dla potrzeb prowadzonego postępowania naprawczego decyzji o warunkach zabudowy), ani kwestii prawa - współwłaścicieli, którzy domagają się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne (aktualnie E. G.) - do dysponowania nieruchomością na cele związane ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu. Wbrew wskazaniom zawartym w ww. wyroku organy nie doprowadziły do zakończenia postępowania naprawczego w ramach trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 pb w zw. z art. 50 i art. 51 pb, lecz umorzyły prowadzone postępowanie administracyjne, ograniczając się do stwierdzenia, że uzasadnia to okoliczność, iż w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy budynek posiada oznaczenie symbolem "m", co oznacza że budynek posiada funkcję mieszkalną, a więc że prowadzone w sprawie postępowanie w świetle wskazanego wpisu w ewidencji i gruntów i budynków oraz treści art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej: pgik) i charakteru dokumentu urzędowego jest bezprzedmiotowe. Organy podkreśliły przy tym, że analogiczny pogląd co do konsekwencji ww. wpisu w ewidencji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyraził także organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którą to wystąpił współwłaściciel, który domaga się legalizacji użytkowania budynku na cele mieszkalne.
Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów nadzoru budowlanego co do zaistnienia w sprawie podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania jest błędne, a oparte na nim decyzje organów podlegające kontroli tut. Sądu w sposób istotny naruszają art. 153 ppsa, gdyż nie uwzględniają oceny prawnej i ww. wskazań zawartych w mającym moc wiążącą wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16. Wskazać należy, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie tworzą stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (jak też stan faktyczny). To organy budowalne tworzą stan prawny określający funkcję, przeznaczenie budynku. Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach nimi władających lub gospodarujących, który to pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 pgik ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Informacje te zawiera operat ewidencyjny. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; Lang Jacek (red.), Maćkowiak Jarosław (red.), Myśliński Tomasz (red.), Stefańska Ewa (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne, Komentarz Lex do art. 20). Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja /modernizacja (będąca szczególnym rodzajem aktualizacji) operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności, jak uczyniły to nieprawidłowo orzekające w sprawie organy. W razie powstania sporu co do kwestii samowoli budowlanej, samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, powinno najpierw więc dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego postępowania administracyjnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim postępowaniu rozstrzygnięcia w operacie ewidencyjnym. Rację mają orzekające organy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 pgik). W orzecznictwie zauważa się jednak, że powołany przepis wymienia enumeratywnie zakres przypadków, w których dane ewidencyjne zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące przy przyjmowaniu "stanów faktycznych" (wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 214/14 – dostępny jw.). Wśród nich nie wymienia się postępowań legalizacyjnych czy naprawczych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że w przepisach pgik wskazuje się szczegółowo dokumenty w oparciu, o które ujawniane (akutalizowane) są dane w ewidencji (min. ostateczne decyzje administracyjne, zgłoszenia dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu – art. 24 ust. 2b pgik). Podstawy wpisu w ewidencji nie stanowią natomiast stany – nawet długotrwałe – wynikające z realizacji samowoli budowlanych (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2302/16 – dostępny jw.). Zaistnienie natomiast sytuacji, w której taki stan zostanie ujawniony w ewidencji, nie oznacza, że tego rodzaju wpis kształtuje stan prawy danego obiektu i czyni bezprzedmiotowym prowadzone przed organami nadzoru budowlanego – i to od kilkudziesięciu lat – postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bezprzedmiotowym. Jak podkreślono bowiem ewidencja nie kształtuje stanu prawnego obiektu oraz nie daje i nie ujmuje praw, lecz je jedynie odzwierciedla. Zauważyć też należy, że sama instytucja aktualizacji ewidencji, zakłada możliwość ujawnienia w niej danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym, jak też danych błędnych, przewidując tę instytucję także do usunięcia z ewidencji tego rodzaju danych (§ 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393). Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 579/18, wydanym w sprawie rozstrzygnięć organów administracji (decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] i decyzji Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]) dotyczących odmowy aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków informacji dotyczących przedmiotowego budynku, że to organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, zaś organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji podstawowej budynku innej niż określonej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej, że podstawę do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 pb i, że bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku, gdyż w przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy, całkowicie błędnie przyjęły, że bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania (prowadzonego od kilkudziesięciu lat) w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, stwierdzonej w mającym moc wiążącą w sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, z uwagi na ujawnienie w 2005 r. wpisu w ewidencji gruntów i budynków określającego funkcję mieszkalną spornego budynku. Treść wpisu w ewidencji nie kształtuje stanu prawnego budynku oraz nie przesądza o legalności sposobu użytkowania obiektu i o potrzebie prowadzenia w stosunku do niego postępowania naprawczego czy legalizacyjnego. Do oceny tych kwestii właściwe są organy nadzoru budowlanego, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest ewidencja, mogą być przeprowadzone dowody przeciwne, służące realizacji prawdy obiektywnej. Niemniej jednak, jak podkreślono, stan prawy obiektu dotyczący jego przeznaczenia, funkcji tworzą organy administracji budowlanej, a nie organy ewidencyjne, i to ukształtowany przez organy administracji budowlanej stan prawy obiektu stanowi postawę rejestracji tego stanu w ewidencji, a nie na odwrót. Z powyższych względów, nie było podstaw do uznania, że ujawnienie przez organy przedmiotowego wpisu w ewidencji gruntów i budynków, mogło stanowić istotną dla przedmiotu sprawy nową okoliczność, uzasadniającą odstąpienie od wiążących wskazań i oceny prawnej zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16.
Uznając zatem, że orzekające w sprawie organy w sposób istotny naruszyły art. 153 ppsa nie kontynuując i nie doprowadzając do zakończenia postępowania naprawczego w ramach trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 pb w zw. z art. 50 i art. 51 pb zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, lecz umorzyły prowadzone postępowanie naprawcze przyjmując - jak wykazano - nieprawidłowo, że jest ono bezprzedmiotowe z uwagi wyłącznie na ujawnienie wpisu w ewidencji gruntów i budynków odnośnie funkcji mieszkalnej przedmiotowego budynku (powołując się przy tym na umorzenie z tej przyczyny postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy), czym naruszyły istotnie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, uwzględniając okoliczność, że sprawa dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (jego części podstawowej) gospodarczego na mieszkalny, tj. zmiany użytkowania dokonanej bez pozwolenia właściwego organu, co wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 71 ust. 3 pb w zw. z art. 50 i art. 51 pb zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w ww. wyroku z dnia 19 października 2016 r. Jednocześnie orzekające organy wezmą pod uwagę poczynioną w niniejszym wyroku ocenę znaczenia wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla potrzeb prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).