Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 301/22

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r., P. - S. D. sp. z o.o., w T. M. wystąpiła do Wójta Gminy D. o wydanie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki numer [...], w miejscowości M..

Decyzją z dnia [...] listopada 2021r., znak: [...] Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, 4, art. 61, ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Spółki, ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, a w wyniku przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu stwierdzono, że nie istnieje w obszarze analizowanym, zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła P. - S. D. sp. z o.o., zaskarżając decyzję w całości i wskazując na naruszenie:

1. • art. 7, art. 7a, art. 77 §1 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i materiałów sprawy, a także rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych poszczególnych norm prawnych na niekorzyść Spółki,
2. • art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy do inwestycji tej należy zastosować zwolnienie wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W związku z powyższym, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował przepisy u.p.z.p. uznając, że planowana inwestycja nie podlega wyłączeniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej jako: "o.z.e.").

Tym samym, zarówno w przypadku inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej jak i inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 2 pkt. 13 o.z.e., zdaniem odwołującej spółki wskazuje, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Z kolei, poprzez odnawialne źródło energii na gruncie o.z.e. rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego (...). Do takich instalacji, zdaniem skarżącej, zaliczane są farmy fotowoltaiczne, co oznacza, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają zastosowania w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że planowana przez Spółkę inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w powołanym art. 2 pkt 13., przy czym instalacja ta oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

1. • urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
2. • obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
3. - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Zdaniem Kolegium, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust.1 pkt 2, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki architektury.

Ponadto wskazano, że w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873) z dniem 30 października 2021 r. Niemniej, zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej "Do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym." Stąd stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w dotychczasowym brzmieniu), "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie." Planowana inwestycja istotnie przekracza 100 kW (2MW = 2000 kW).

Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Z powyższego, w przekonaniu organu odwoławczego wynika, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 794/16) podkreślił m.in., iż wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.

Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

W ww. wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17).

Ponadto, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19) wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Wobec tego, zdaniem Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Kolegium podziela także oceny prawne wyrażone w ostatnim z powołanych wyroków, iż - oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zdaniem Kolegium oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2au.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Nadto wskazano, że brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, z której wynika, że na terenie objętym analizą nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy działki ewidencyjnej jako całości, dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest niemożliwe, bowiem wnioskująca Spółka wskazała część działki numer [...], jako teren inwestycji, a organ związany jest treścią wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem Spółki, pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do części działki objętej wnioskiem.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie składu orzekającego, analiza przepisów art. 61 ust. 1 posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" może być część działki.

W ocenie Kolegium, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art.

63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Pogląd taki potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 68/16, zauważył, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren," o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

W skardze do Sądu P. - S. D. Sp. z o.o. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. • art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa);
2. • art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca spółka podniosła, iż ogólna zasada wydawania decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jednakże od tej ogólnej zasady ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wyjątki. Jeden ze wspomnianych wyjątków konstytuuje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym, zarówno w przypadku inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej jak i inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii, nie ma obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 2 pkt. 13 o.z.e. wskazuje, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.

Z kolei poprzez odnawialne źródło energii na gruncie art. 2 pkt. 22 o.z.e. rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego (...). Do takich instalacji z całą pewnością zaliczane są instalacje fotowoltaiczne. Oznacza to, że art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 nie mają zastosowania w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji (elektrowni, farmy) fotowoltaicznej.

Zdaniem skarżącej, clou problemu sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., bowiem zdaniem SKO, nie ma on zastosowania do elektrowni fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW. Zarówno w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jak i w odsyłanym art. 2 pkt. 13 o.z.e., nie jest wskazane, że wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dotyczy tylko instalacji odnawialnego źródła energii o mocy do 100 KW lub 500 KW. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał taki limit wprowadzić to wskazałby go wprost w przepisie lub poprzez odesłanie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. lub innego przepisu ustawy. Takie limity mocy są wskazane w innych ustawach jak np. ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 t.j. dalej: "p.b."). Przepis art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. c) p.b. stanowi "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW (...).

Podobnie przepis art. 29 ust. 3 pkt 1lit. f) p.b. również odnosi się do limitu mocy wskazując, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej, nie większej niż 1 MW wykorzystujących hydroenergię do wytwarzania energii elektrycznej (...). Rozróżnienie instalacji odnawialnych źródeł ze względu na produkowaną moc energii zawiera ustawa o odnawialnych źródłach energii, która w art. 2 ust. 18 i 19 o.z.e., który definiuje pojęcia małej instalacji - "instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW (...)"- a także mikroinstalacji - "instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW (...)".

Skoro racjonalny ustawodawca w innych aktach prawnych dokonuje rozróżnienia instalacji odnawialnych źródeł energii ze względu na moc oraz od tej mocy uzależnia spełnienie określonych kryteriów, to w pełni uprawniona jest interpretacja, że skoro w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. takiego rozróżnienia nie ma, to przepis ten ma zastosowanie do wszelkich instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e.

W ocenie Inwestora, badanie zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku instalacji fotowoltaicznych sprowadzałoby się de facto do analizy, czy w okolicy planowanej inwestycji występują inne instalacje odnawialnych źródeł energii, co byłoby absurdem, biorąc pod uwagę, że instalacje o.z.e. w Polsce to przedsięwzięcia stosunkowo nowe technologicznie, których powstawanie i rozwój dopiero następuje. Ponadto lokalizacja elektrowni źródeł energii uzależniona jest od możliwości technicznych linii przesyłowych średniego i wysokości napięcia, którymi dysponują zakłady energetyczne. Powodzenie inwestycji polegającej na budowie elektrowni z odnawialnych źródeł energii zależy również od tego, czy stan techniczny linii przesyłowych pozwala na wprowadzenie do sieci energii wyprodukowanej przez farmę fotowoltaiczną. Dlatego też w art. 61 ust. 3 znalazło się odniesienie do instalacji fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnych źródeł energii.

Dokonując krótkiej analizy orzecznictwa, skarżąca zauważyła, że na przestrzeni ostatnich lat, w orzecznictwie sądów administracyjnych można było zaobserwować spór, który dotyczył tego, czy elektrownie fotowoltaiczne należą do infrastruktury technicznej, a tym samym czy ich budowa jest zwolniona z wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie występowały dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z wiodącym instalacje (farmy) fotowoltaiczne zostały uznane za urządzenia infrastruktury technicznej. Pogląd ten odnosił z kolei do analogicznego traktowania farm fotowoltaicznych jak elektrowni wiatrowych, które już wcześniej zakwalifikowano do urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyr. NSA z 20 grudnia 2016 r. II OSK 798/15 - lex nr 2248203, z 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2890/14 - LEX nr 2119361,12 stycznia 2016 r. II OSK 1070/14 - lex nr 2033928, WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r. IV SA/Po 822/18 - lex nr 2613018, WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2017 r. II SA/Bd 61/16 - lex nr 2359651, WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. II SA/Łd 201/14 - LEX nr 1479529).

Jak wskazywano w judykaturze: "Choć u.p.z.p. nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to należy podzielić stanowisko, że farmy fotowoltaiczne są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16.07.2019 r., II SA/Łd 312/19); "Budowa instalacji paneli fotowoltaicznych nie różni się funkcjonalnie od farmy wiatrowej. W obu przypadkach urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej poza zakładem energetycznym, choć sposób produkcji energii jest różny. Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30.01.2018r., sygn. akt II SA/Ol 929/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.09.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/17.

Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 również zważył, że "Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2017 r., sygn. akt II OSK 158/16).

Zgodnie z przeciwstawnym poglądem, "Elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 k.w., nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.01.2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15.06.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 245/18).

Zdaniem skarżącej, należy uznać, że spór ten został rozstrzygnięty przez ustawodawcę. Z dniem 29 sierpnia 2019 roku weszła w życie nowelizacja u.p.z.p., która zmieniła treść art. 61 ust.

3. Do kolejnych wyjątków, dla których nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) i pkt. 2 (dostęp do drogi publicznej) oprócz linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej zostały dodane instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne, dlatego też jak zostało to wskazane wcześniej - nie powinno być żadnych wątpliwości, że farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Już po ww. nowelizacji w orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować kształtującą się linię, która zgodna jest z przedstawioną argumentacją Skarżącej. Warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2021 r., z dnia 20 października 2021 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 547/20, LEX nr 3113553, wyrok WSA w Gdańsku z 20.10.2021 r., sygn. akt II SA/Gd 378/21, LEX nr 3257932, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23.11.2021 r., sygn. akt II SA/Ol 893/21, LEX nr 3274643, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23.12.2021 r., II SA/Ol 958/21, LEX nr 3285513, wyrok WSA w Olsztynie z 31.01.2022 r., sygn. akt II SA/Ol 7/22, LEX nr 3292420.

Skarżąca nie podziela również stanowiska SKO, zgodnie z którym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji nie jest możliwe również z uwagi, że wniosek Inwestora dotyczy części działki nr [...], a zgodnie ze stanowiskiem SKO ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej wyznaczonej części. Z uwagi na brak legalnej definicji "terenu", dekodując znaczenie tej nazwy, zdaniem skarżącej należy skorzystać przede wszystkim z metody wykładni językowej (Z. Ziembiński, Wykładnia prawa i wnioskowanie prawnicze [w:] A. Redeblach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 205.) Słownik języka polskiego podaje, że "teren" to "pewien obszar ziemi" (https://sjp.pwn.pi/sjp/teren:2529441.html - dostęp na dzień [...].02.2022). Ustawodawca nie zawarł na gruncie u.p.z.p. (ani na gruncie innych obowiązujących ustaw) legalnej definicji tego pojęcia. [...] jednak samo pojęcie "terenu" pojawia się w przepisach prawa wielokrotnie, nie tylko w przepisach u.p.z.p., w zakresie jakim dotyczą one decyzji o warunkach zabudowy.

Pojęcie "teren" pojawia się na gruncie u.p.z.p. aż 155 razy. O "terenie" mowa jest już w przepisie wyznaczającym zakres przedmiotowy tej ustawy - w jej art. 1 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem u.p.z.p. określa m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Pojęcie "terenu" pojawia się także w przepisach rozporządzeń wydanych na podstawie upoważnień zawartych w u.p.z.p. W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warto zwrócić uwagę na jego § 4 pkt 6. W przepisie tym mowa jest o "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu". Ze względów systemowych warto także zauważyć, że pojęcie "działki lub terenu" pojawia się w przepisach ustawy Prawo budowlane. Przykładowo w art. 15a ust. 1 p.b. mowa jest o uprawnieniach do sporządzania "projektu zagospodarowania działki lub terenu".

Z kolei w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest mowa o "powierzchni działki albo terenu".

Biorąc pod uwagę treść przywołanych wyżej przepisów prawa, zdaniem skarżącej, należy skonstatować, że ustawodawca różnicuje pojęcie "teren" dotyczy stosunku tego pojęcia do pojęcia "działki".

Skarżąca wskazała za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 14 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1549/21, publ. w CBOSA), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określanie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Oba te pojęcia na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi.

Decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą tych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych, zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

W przedmiotowej sprawie cała powierzchnia działki nr [...] wynosi 6,4013 ha, natomiast wniosek o wydanie decyzji dotyczy tylko jej niewielkiej części tj. 0,999 ha. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji, w ocenie skarżącej, nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta wydzielona część działki mogłaby przecież stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki (zob. np. wyroki NSA z [...] maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, LEX nr 2520807, z [...] lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, z [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, LEX nr 3038283 oraz wyrok WSA w Warszawie z [...].06.2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21, LEX nr 3188964).

Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji, w ocenie skarżącej, nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z [...] stycznia 2012 r., II OSK 2065/10; z [...] maja 2016 r., II OSK 1663/15, LEX nr 2108440).

W przekonaniu skarżącej spółki, usprawiedliwiona jest zatem taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

1. – urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. – obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 2MW na terenie o pow. 0,999 ha. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa.

W kwestii argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW należy zaznaczyć, iż jak wskazano, na mocy art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał nowe brzmienie. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika ze stanowiska WSA wyrażonego w wyroku II SA/Bd 1591/21 z dnia 26.

04. 2022r., które Sąd podziela, ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW.

Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną".

Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych uwag, należy podzielić stanowisko strony, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.". "W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i wskazano, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie jest wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.

Argumentem nie może być również stanowisko SKO, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy odnoście do tego rodzaju inwestycji, zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.

Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza zatem brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; a także prawomocne wyroki WSA: z 14.02.2008 r., II SA/Rz 746/07; z 12.01.2012 r., II SA/Go 846/11; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16; z 03.08.2017 r., IV SA/Po 439/17; dostępne w CBOSA).

Co więcej, w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI (por. wyroki NSA: z 27.05.2009r., II OSK 838/08; z 06.11.2019 r., II OSK 3128/17; dostępne w CBOSA).

Kolejnym zagadnieniem wymagającym oceny jest możliwość sytuowania opisanej inwestycji na części działki. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 315/22. Oznaczenie powierzchni działki (a tym bardziej części działki, której dotyczy inwestycja) w decyzji o warunkach zabudowy stanowi jeden z zasadniczych elementów zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wynika to z treści art. 54 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r. (II OSK 743/17), przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (tj. mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W przypadku zaś takich inwestycji jak budowa farmy fotowoltaicznej, a więc zabudowy w istocie niekubaturowej, opartej wyłącznie o parametr powierzchni zabudowy – określenie tej powierzchni jest istotnym elementem warunków realizacji inwestycji, w szczególności decydującym o rodzaju przepisów odrębnych, jakie do tej inwestycji mogą mieć zastosowanie. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym m.in. zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Oznacza to, że wskazanie powierzchni zabudowy systemami fotowoltaicznymi jest istotne z punktu widzenia kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako podlegającego ocenie co do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodać przy tym należy, że to, na jaką powierzchnię zabudowy farmy fotowoltaicznej inwestor uzyskał warunki zabudowy, ma istotne znaczenie również z punktu widzenia przebiegu dalszego procesu inwestycyjnego. Jak wskazał Sąd, przepisy u.p.z.p., mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, należy interpretować systemowo, a więc z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący określenie granic działki lub terenu, a także usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym. Zgodnie zaś z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze skonkretyzowaną przez m.in. określenie rodzaju zagospodarowania terenu i rodzaju budowy oraz miejsca jej wykonywania (tj. na konkretnie oznaczonym terenie obejmującym jedną lub więcej działek geodezyjnych, czy też jej część). W konsekwencji oznaczenie numeru działki oraz powierzchni tej działki (lub jej części) w ramach terenu, którego dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania i na którym mają być prowadzone roboty budowlane, stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność zmiany sposobu zagospodarowania i odpowiednio prowadzenia robót budowlanych. Następuje to przez określenie sposobu zagospodarowania i rodzaju robót budowlanych oraz miejsca i położenia obiektu budowlanego, którego dotyczy (por. wyrok NSA z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08 oraz powołane tam stanowisko orzecznictwa i literatury).

Należy przyjąć, że wskazanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzchni zabudowy farmy fotowoltaicznej jest merytorycznym elementem tej decyzji (art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" i "b" u.p.z.p.), wywołującym daleko idące konsekwencje prawne, zarówno co do kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia podlegającego ocenie środowiskowej, jak i co do treści przyszłego pozwolenia na budowę (będącego konsekwencją ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji – mających wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego).

Inwestor może realizować inwestycję na części działki w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji o powierzchni 0,999 ha, czyli do tej właśnie powierzchni jaka została wskazana we wniosku. Teren inwestycji może być mniejszy, lecz powinien mieścić się na określonej powierzchni działki inwestycyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości (wpis od skargi [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego [...] zł